Ряд полномочий может предоставляться органам государственной власти субъектов Федерации для осуществления за счет субвенций из федерального бюджета. Это могут быть, в частности, полномочия по управлению и распоряжению водными объектами или их участками, расположенными в пределах границ субъектов Федерации (за исключением объектов водного фонда, указанных выше, и объектов, включенных в перечень, утвержденный федеральным Правительством), в соответствии с лимитами водопользования, установленными по субъекту Федерации.
За счет субвенций из федерального бюджета могут устанавливаться и отдельные полномочия в сфере сельского хозяйства. Это могут быть полномочия, в настоящее время осуществляемые территориальными органами и учреждениями Федерального агентства по сельскому хозяйству (в том числе в области семеноводства, защиты растений, мелиорации земель и др.). Это позволит вовлечь сельскохозяйственные земли в экономический оборот, обеспечить комплексный подход к использованию земель в субъекте Федерации, повысить их доходность и т.п. Естественно, что реализация таких полномочий потребует внесения соответствующих изменений в отраслевое федеральное законодательство.
Такая же дискуссия возможна и в отношении наделения органов государственной власти субъектов Федерации полномочиями по распоряжению, использованию, воспроизводству и охране подземных водных объектов. Это может способствовать обеспечению охраны подземных источников централизованного водоснабжения от неблагоприятных факторов и недопущения неблагоприятных техногенных и экологических последствий при любых видах пользования недрами[13].
· В итоге я хотел бы отметить, что правовая основа экономического развития субъектов Российской Федерации включает в себя правовые акты как федерального, так и регионального уровня. Данная правовая основа является достаточно полной. Вместе с тем необходимо отметить, что нуждаются в дальнейшем совершенствовании отдельные положения действующего законодательства.
· Значительная часть проблем в рассматриваемой сфере связана с неодинаковым уровнем социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, что не всегда учитывается в законодательстве.
· Целесообразно предоставление органам государственной власти субъектов Федерации дополнительных полномочий в сфере регионального экономического развития. Данное предложение может реализовываться двумя способами.
Экономическая база социального развития Социально-экономическое развитие является одним из главных направлений деятельности органов государственной власти. Однако развитие страны в целом невозможно без учета статуса региональных ее составляющих — эффективного функционирования социальной и экономической сфер субъектов Российской Федерации. Для этого следует формировать такие режимы регулирования экономики, которые стимулировали бы и гарантировали бы устойчивый экономический рост, как в Российской Федерации, так и в ее субъектах.
Следует учитывать, что субъекты Российской Федерации имеют определенные различия в своем социально-экономическом развитии, что, естественно, влияет на объем правового регулирования социально-экономического развития в каждом конкретном регионе. Исторически сложившаяся неоднородность социально-экономического пространства России, безусловно, оказывает значительное влияние на стратегию и тактику институциональных преобразований при проведении государственной экономической политики. Эти обстоятельства не всегда учитываются в федеральном законодательстве. Вместе с тем, во многом территориальная дифференциация носит объективный характер. Она формируется благодаря природно-климатическим, социально-историческим условиям и иными объективными факторами. В определенном смысле естественные территориальные различия даже полезны, поскольку вносят динамизм в экономически и социально оправданное размещение мест приложения труда, структуру поселений.
Принцип разграничения компетенции в федеративном государстве является основой федеративных отношений. При этом разграничение полномочий в сфере совместного ведения напрямую вытекает из разграничения предметов ведения. В Российской Федерации сложилась современная и достаточно эффективная, хотя и не лишенная недостатков модель разграничения предметов ведения и полномочий в сфере совместного ведения. Однако перед нами стоит задача и далее совершенствовать способы и механизмы разграничения полномочий, на что направлены происходящие в нашей стране преобразования в сфере федеративных отношений. Нормы Конституции позволяют наиболее оптимально произвести разграничение полномочий именно федеральными законами. Это является не только правом, но и обязанностью федерального законодателя, исходя из самой природы компетенции и из отнесения к федеральному уровню государственной власти функций обеспечения государственного единства и территориальной целостности России, с одной стороны, и обеспечения единства стандартов и повсеместности соблюдения прав человека и гражданина на территории страны, с другой стороны. Следует поддержать позицию, согласно которой «только в форме федерального закона конституционные предметы ведения должны трансформироваться в конкретные полномочия конкретного уровня публичной власти и конкретного органа. Это является ключевым вопросом федерализма, основой и условием нормального функционирования органов государственной власти»[14].
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет основные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, в том числе в области социально-экономического развития субъектов Федерации; устанавливает экономическую основу деятельности органов государственной власти субъектов Федерации; состав объектов собственности субъектов Федерации, структуру регионального бюджета.
Особенно важно, что указанный федеральный закон определяет экономическую составляющую реализации полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, «привязывая» осуществление полномочий к финансовым ресурсам федерального или регионального бюджета.
В указанном федеральном законе дается «базовый» перечень таких полномочий, которые субъекты Федерации обязаны осуществлять в интересах обеспечения прав и законных интересов граждан. Включение их в перечень означает, что за предоставление соответствующих услуг населению отвечают органы государственной власти субъекта Российской Федерации, то есть осуществление полномочий, содержащихся в перечне, — не право, а их обязанность[15].
В то же время в Федеральном законе заложены существенные гарантии интересов субъектов Федерации. Предусматривается, что по этим вопросам могут приниматься федеральные законы, определяющие только принципиальные элементы правового регулирования; не допускается включение в эти законы положений, которыми определяются объем и, как правило (за четко указанными исключениями), порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов Федерации, необходимых для исполнения органами государственной власти субъектов соответствующих полномочий.
Органам государственной власти субъектов Федерации передаются не только соответствующие исполнительно-распорядительные полномочия, но и связанные с ними регулятивные, что дает импульс для творческого подхода к исполнению большинства этих полномочий.
Если у субъекта Федерации имеются достаточные финансовые средства, то перечень полномочий, осуществляемых его органами государственной власти самостоятельно за счет средств регионального бюджета, может быть расширен законами самого субъекта Федерации. Но при этом непременно должны соблюдаться следующие условия: такие полномочия могут осуществляться только за счет и в пределах средств регионального бюджета (за исключением субвенций из федерального бюджета), а также это не должно противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
Однако здесь имеются и определенные ограничения, установленные бюджетным законодательством Российской Федерации. В п. 6 ст. 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации указано, что органы государственной власти субъекта Федерации не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Из данного положения можно сделать вывод, что если определенная сфера общественных отношений, в том числе по предметам совместного ведения, отнесена к компетенции федеральных органов государственной власти, то субъект Федерации не может осуществить дополнительное расходование собственных средств на эту сферу и ее соответствующее регулирование, если иное не установлено федеральным законодательством.
Второй тип полномочий — полномочия по предметам совместного ведения, возлагаемые на органы власти субъектов Российской Федерации, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета. Порядок и объем исполнения таких полномочий детально регулируются федеральным законодательством. В этих случаях необходимо четко определять критерии исчисления субвенций. Федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, предусматривающие предоставление субвенций бюджетам субъектов Федерации на осуществление указанных полномочий, вводятся в действие ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете, если таким законом на соответствующий год предусмотрено предоставление бюджетам субъектов Федерации указанных субвенций.