Федеральное финансирование определенных полномочий органов власти субъектов Российской Федерации влечет за собой и право, и обязанность федеральных органов исполнительной власти контролировать как исполнение полномочий, так и обоснованное целевое расходование средств. В Федеральном законе указано, что в этом случае федеральные органы исполнительной власти вправе издавать обязательные для исполнения акты и осуществлять контроль за их исполнением.
Третий тип полномочий — полномочия, которые не требуют расходов, кроме текущих, обеспечивающих организационную деятельность. Из системной связи положений Закона следует, что в этом случае федеральные органы также вправе осуществлять достаточно подробное нормативное правовое регулирование порядка и объема исполнения полномочий. Согласно Федеральному закону предоставление субвенций из федерального бюджета региональным бюджетам может не предусматриваться только в случаях, если установленные указанными актами полномочия не предусматривают необходимость создания новых органов государственной власти субъектов Федерации, бюджетных учреждений и предприятий, дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из бюджета гражданам и юридическим лицам, увеличения штатной численности государственных служащих субъектов Федерации и работников государственных бюджетных учреждений. Эта правовая конструкция также содержит гарантии от возложения на органы государственной власти субъектов Федерации нефинансируемых федеральных мандатов.
Однако это положение требует конкретизации. Возможно, что ранее созданные органы, учреждения субъектов Российской Федерации могут сами осуществлять соответствующие полномочия, но в новом качестве, в результате их реорганизации[16]. Однако не вполне ясно, будут ли являться эти органы новыми. Поэтому возникает законный вопрос: нужны ли субвенции на обеспечение их деятельности?
Крайне важно учитывать характер сферы общественных отношений, отнесенной к предметам совместного ведения, и корректно варьировать методы разграничения полномочий. Как известно, практика законодательного регулирования по предметам совместного ведения нередко заключалась в максимальном закреплении полномочий по правовому регулированию предмета совместного ведения за федеральными органами государственной власти, в том числе за Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти независимо от содержания предмета совместного ведения.
Законодательное расширение полномочий органов государственной власти субъектов Федерации может реализовываться двумя способами.
Первый способ — это расширение полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, финансирование исполнения которых производится за счет средств региональных бюджетов (за исключением субвенций из федерального бюджета). Этот путь предполагает внесение изменений в ст. 26.3 Федерального закона.
Второй способ — установление полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, финансирование которых осуществляется за счет субвенций, передаваемых из федерального бюджета региональным бюджетам. Для этого необходимо внесение изменений в отраслевое законодательство.
Следует заметить, что в предыдущие годы такая передача полномочий не всегда сопровождалась передачей источников финансирования, вследствие чего появилась существенная диспропорция между расходами бюджетов субъектов Федерации по реализации полномочий сфере совместного ведения, прежде всего в социальной сфере, и доходными поступлениями в бюджеты субъектов Федерации. В этой связи крайне важно неукоснительное выполнение требований данного федерального закона в отношении передачи материальных и финансовых средств, необходимых для исполнения передаваемых полномочий.
Однако необходимо заметить, что не все субъекты Российской Федерации одинаково заинтересованы в передаче указанных выше и иных полномочий. В основе этого лежит, главным образом, различная бюджетная обеспеченность субъектов Российской Федерации.
Представляется, что и объемы субвенций на финансирование соответствующих федеральных полномочий должны предусматриваться в федеральном бюджете отдельно по каждому полномочию. Для обоснованного определения размеров субвенций, на финансирование возложенных на субъекты Федерации федеральных полномочий было бы целесообразно, чтобы Правительство России разработало и согласовало с регионами единую методику расчета средств как на содержание региональных органов исполнительной власти, реализующих федеральные полномочия, так и на финансирование возлагаемых федеральных полномочий. При этом механизмы передачи финансов для обеспечения передаваемых полномочий могут быть различны.
По моему мнению, значительная часть проблем в рассматриваемой сфере связана с разным уровнем социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, что не всегда учитывается в законодательстве. Одним из способов решения этой проблемы является заключение соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Так, по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации Правительство Российской Федерации может передавать им осуществление части своих полномочий, а также осуществлять полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов Федерации на основании соответствующих соглашений. Подобные соглашения органы исполнительной власти субъектов Федерации вправе заключать и с другими федеральными органами исполнительной власти. В рамках указанных соглашений могут передаваться полномочия и в социально-экономической сфере.
С целью регламентации порядка передачи полномочий на основании соглашений Правительством Российской Федерации были утверждены правила подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации[17]. Представляется, что именно соглашения, в отличие от федеральных законов, являются более гибким инструментом эффективного социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов, поскольку позволяют учитывать различное экономическое положение регионов.
Успешному решению такого рода задач будет способствовать более полное выявление и эффективное использование законодательного ресурса новой модели наделения полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Это позволит достичь более высокой степени согласованности действий и решений федеральных и региональных органов исполнительной власти и повышения ответственности высших должностных лиц Российской Федерации, ее субъектов за реализацию единой государственной политики в сфере социально-экономического развития. Хорошей правовой основой достижения определенных целей являются, в частности, Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти», а также постановление Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2005 г. № 587 «О Правительственной комиссии по совершенствованию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
· Подводя итог вышесказанному, предполагается важным отметить, что различный уровень социально-экономического развития регионов Российской Федерации порождает ряд проблем. Одним из главных инструментов решения данных проблем является грамотное разграничение полномочий между федеральными органами власти и территориальными органами власти субъекта федерации и закрепления источников финансирования этих полномочий.
3.2. Перспективы социально-экономического развития регионов
В последние годы на первый план выдвигаются и проблемы, связанные с устранением деформаций в структуре экономики и социальной сферы непосредственно на региональном уровне.
Значительное внимание уделяется формированию и совершенствованию законодательной базы субъектов Российской Федерации, в первую очередь по вопросам государственной поддержки малого предпринимательства, инвестиционной деятельности, сельскохозяйственного производства, регулирования градостроительной, торговой деятельности, управления государственной собственностью субъектов Федерации, ценовой политики, вопросам льготного налогообложения и др.
На мой взгляд, принятие соответствующих законов преследует цель создания условий устойчивого экономического развития регионов, эффективного развития и использования всех форм собственности, хозяйственной деятельности на территории субъекта Федерации для более полного удовлетворения потребностей населения.
Особое значение практически для всех субъектов Российской Федерации имеет государственная поддержка сельского хозяйства. Наиболее важным фактором стабилизации аграрной экономики может стать развитие интеграционных процессов. Вновь создаваемым интегрированным формированиям необходима начальная государственная материально-финансовая помощь. Данные структуры будут способствовать созданию эффективного механизма сотрудничества участников таких процессов, концентрации капитала, сохранению в обороте земли и активной части имущества неплатежеспособных хозяйств, обеспечению эффективного технологического и финансового контроля на всех этапах производства продукции, снижению рисков при производстве сельскохозяйственной продукции, возрастанию уровня государственного регулирования агропромышленного производства, повышению конкурентоспособности продукции и многому другому.