Таким образом, для законотворчества субъектов РФ места не остается. Основной объем законодательной работы по предметам совместного ведения выполняется на федеральном уровне. Деятельность парламентов субъектов РФ в области совместной компетенции постепенно трансформируется в правовое наполнение так называемых «рамочных законов», принятых федеральным центром.
Автор согласен с позицией тех ученых, которые полагают, что после установленного ст.71 и 72 Конституции РФ перечня едва ли остаются какиелибо исключительные предметы ведения субъектов РФ.2 В этой связи встает вопрос о целесообразности дальнейшего сохранения предметов совместного ведения в российской модели федерализма. В настоящее время назрела необходимость поиска новых путей конституционного разграничения предметов ведения в России.
Возможно, выход будет найден в восприятии Россией дуалистического подхода в разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Главным результатом реформы должен стать отказ от предметов совместного ведения, установление только предметов ведения Федерации и субъектов РФ. Остаточные полномочия в условиях России целесообразно передать в ведение Федерации.
Ключевым составляющим элементом компетенции законодательных органов субъектов ЮФО являются принадлежащие им полномочия. Н.А. Богданова определяет полномочия государственного органа как зафиксированные в возможностях правомочия, а в необходимости – долженствование к исполнению этих правомочий.[53] Конкретное полномочие органа государственной власти означает юридически закрепленное за этим органом право и одновременно обязанность на принятие правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа.[54]
Как отмечает И.А. Алексеев, «права и обязанности определяют пределы возможностей органа в той или иной сфере общественных отношений. Чаще всего права органа выступают одновременно и как его обязанности. В то же время права и обязанности сохраняют в рамках полномочий относительно самостоятельный характер. Права дают представительным органам возможность выбора решения того или иного вопроса. Обязанности же, как правило, достаточно жестко регламентируют его действия».[55][56]
Таким образом, можно сделать вывод, что полномочия государственного органа складываются из его прав и обязанностей. Свои функции государственные органы реализуют путем осуществления принадлежащих им полномочий.
В юридической литературе можно встретить мнение о том, что полномочия государственных органов подразделяются на две группы:
а) собственно компетенционные; б) внутриорганизационные, не входящие в состав первой группы.[57] Нам представляется, что с подобной точкой зрения нельзя согласиться. Применительно к региональным парламентам России внутриорганизационные полномочия играют важнейшую роль в их деятельности (например, полномочие по принятию регламента законодательного органа субъекта РФ, устанавливающего порядок деятельности этого органа). Эти полномочия осуществляются региональными законодательными органами самостоятельно без участия других органов власти и имеют внутреннюю направленность. По нашему мнению, внутриорганизационные полномочия входят в состав компетенции региональных парламентов.
В теории конституционного права и конституционно-правовом законодательстве полномочия региональных парламентов подразделяются на различные группы. Прежде всего, это группа конституционных полномочий законодательных органов субъектов РФ, установленных в Конституции РФ. Можно выделить четыре конституционных полномочия парламентов субъектов РФ. Во-первых, законодательным органам субъектов РФ предоставлено право принимать конституции (уставы) данных субъектов РФ (ч.1 и 2 ст.66). Вовторых, региональные парламенты наделены правом законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания РФ (ч.1 ст.104). В-третьих, парламенты субъектов РФ участвуют в формировании одной из палат парламента России, а именно Совета Федерации, делегируя в него по одному своему представителю (ч.2 ст.95). В-четвертых, региональные законодательные органы имеют право одобрения поправок к главам 3 – 8 Конституции РФ (ст.136).
Основные полномочия парламентов субъектов РФ также закреплены в
Федеральном законе «Об общих принципах…» (ст.5). Данный закон отдельно выделил полномочия региональных парламентов по принятию конституций (уставов) субъектов РФ и поправок к ним, по законодательному регулированию вопросов, относящихся к предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в пределах полномочий субъектов РФ (ч.1 ст.5). Закон выделил в отдельную группу основные контрольные полномочия региональных парламентов (ч.4 ст.5). Помимо этого Федеральный закон «Об общих принципах…» разделил основные полномочия парламентов субъектов РФ на две группы по форме их нормативно-правового регулирования: 1) регулируемые законами субъекта РФ (ч.2 ст.5); 2) регулируемые постановлениями законодательного органа субъекта РФ (ч.3 ст.5).
В основных законах всех субъектов ЮФО (за исключением Республики Калмыкия) содержится отдельная глава о законодательной власти или глава о законодательном органе субъекта ЮФО. В этих главах фиксируются полномочия региональных парламентов. Кроме того, в некоторых субъектах ЮФО полномочия законодательных органов дополнительно конкретизированы в специальных законах об этих органах. Такие законы приняты в республиках Адыгея, Калмыкия, Карачаево-Черкесской Республике, Волгоградской и Ростовской областях, Краснодарском и Ставропольском краях.
Объем полномочий региональных парламентов, соотношение их групп разнятся в различных субъектах ЮФО. В некоторых из них (Республика Адыгея и Карачаево-Черкесская Республика) полномочия законодательных органов подразделяются на несколько групп в зависимости от сферы общественной жизни, в которой они осуществляются. Так, Закон Республики Адыгея «О Государственном Совете – Хасэ Республики Адыгея» (ст. 21-26) разделил полномочия парламента на следующие группы: а) в сфере государственного развития; б) обеспечения прав и законных интересов человека и гражданина, гарантий местного самоуправления; в) социальноэкономического развития; г) социально-культурного развития; д) административно-правового развития; е) организации своей деятельности.
Отметим, что при закреплении отдельных групп полномочий региональных парламентов в законах устанавливается открытый их перечень, поскольку предусмотреть исчерпывающим образом все полномочия законодательных органов субъектов РФ в одном нормативном правовом акте затруднительно. Остальные полномочия региональных парламентов закрепляются отсылочным способом. Они содержатся в Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законах, конституциях (уставах) и законах субъектов РФ.
На наш взгляд, основным критерием классификации полномочий региональных парламентов является функциональный признак. В соответствии с ним полномочия законодательных органов субъектов ЮФО можно разделить на семь основных групп: 1) законодательные; 2) представительские; 3) контрольные; 4) учредительские; 5) по участию в формировании государственного аппарата; 6) по взаимодействию с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления; 7) внутриорганизационные.
Основным предназначением регионального парламента является законотворчество, которое осуществляется посредством законодательных полномочий. Обобщенная модель законодательных полномочий региональных парламентов ЮФО, полученная в результате суммирования этих полномочий, закрепленных в Федеральном законе «Об общих принципах…», конституциях (уставах) и законах субъектов ЮФО, может быть представлена следующим образом. К законодательным полномочиям региональных парламентов ЮФО относятся:
- принятие конституции (устава) субъекта ЮФО и поправок к ним;
законодательное регулирование по предметам ведения субъекта ЮФО и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
ЮФО в пределах полномочий субъекта ЮФО;
- толкование конституции (устава) субъекта ЮФО (уставы
Астраханской, Ростовской области);
- толкование законов субъекта ЮФО (конституции Республики Дагестан, Кабардино-Балкарской, Карачаево-Черкесской республик, Республики Северная Осетия – Алания; уставы Астраханской, Ростовской областей, Ставропольского края; Закон Республики Адыгея «О
Государственном Совете – Хасэ Республики Адыгея);
- установление порядка принятия и официального обнародования конституции (устава) и законов субъекта ЮФО;
- утверждение символики субъекта ЮФО (Конституция Кабардино-
Балкарской Республики);
- правовое регулирование реализации прав, свобод и законных интересов человека и гражданина на территории субъекта ЮФО (Закон
Республики Адыгея «О Государственном Совете – Хасэ Республики Адыгея);
- установление статуса, полномочий, порядка назначения на должность и освобождения от должности, а также порядка деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте ЮФО (Конституция Чеченской Республики);
- установление общего порядка осуществления социальной защиты населения, поддержки семей, развития здравоохранения, образования (Закон
Ставропольского края «О Государственной Думе Ставропольского края»);