Следует согласиться, что такая приватизация в основном получила административно-плановый характер, где были установлены форсированные сроки, объемы и ограничения формы приватизации по отраслям и территориям, проглядывалось скрытое сопротивление реформе со стороны ее противников в центре и на местах. Критические высказывания и характеристики происходящих экономических процессов в этот период сводились примерно к следующему: «приватизация пошла под давлением и не оказала заметного положительного влияния на экономическое состояние страны, привела к галопирующей деградации производства, инфляции, безработице».[67]
В течение 1992-1993 годов законодательство в области регулирования государственного сектора экономики в основном сводилось к совершенствованию и уточнению механизма приватизации на уровне подзаконных актов. Указами Президента РФ определялись особенности государственной поддержки ряда важнейших отраслей промышленности (энергетики, нефтегазодобывающей промышленности, науко- и материалоемких отраслей), а также ставились цели обеспечить условия сохранения научно-технического потенциала Российской Федерации. К ним, например, относятся Указы Президента РФ от 1.06.92г. № 538 «Об обеспечении деятельности Единой системы газоснабжения страны»[68], «О статусе производственных и научно-производственных объединении топливно-энергетического комплекса»[69]. Требовалось четкое взаимодействие государственных органов, контролирующих процессы приватизации.
В этой связи Государственный Комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом и Государственный Комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур приняли совместный акт - Письмо «О порядке взаимодействия Госкомимущества России, Комитетов по управлению имуществом и государственных антимонопольных органов России в процессе приватизации государственных предприятий и создании холдинговых компаний» 30 апреля 1993 г. № АЧ-19/3 009 и 5 мая 1993 г. № ЛБ/1869[70]. Документ сыграл свою положительную роль и был направлен на оперативное принятие решений о приватизации государственных предприятий и создании холдинговых компаний, особенно в тех случаях, если предприятие занимает доминирующее положение на местном рынке товаров, работ и услуг и приватизируется в целом, либо предусматривается создание самостоятельного предприятия (предприятий) путем выделения подразделения (подразделений) из состава существующего предприятия, занимающего доминирующее положение на местном рынке товаров, работ и услуг.
Вместе с тем, приватизация пока не оказывала решающего воздействия на демонополизацию экономики, создание условий для конкуренции, перевооружение и воспроизводство основных фондов, повышение заинтересованности работников в результатах своего труда, хотя и предполагалось, что развитие процессов приватизации должно было повысить эффективность производства.
На первый план все более выдвигалась проблема выработки новых механизмов преобразования государственной собственности. Поэтому именно на втором этапе приватизации, так называемой «широкомасштабной» или «после чековой приватизации», ставится на повестку дня принятие нормативных актов, регулирующих порядок денежных продаж имущества, процедур проведения инвестиционных конкурсов (торгов). Дальнейшее развитие в документах получают темы траста (доверительной собственности), аренды, развития фондового рынка, несостоятельности (банкротства). Основательнее проработаны вопросы приватизации недвижимого имущества, земельных участков. Большое значение приобретают задачи инвестирования в производство.
Конец 1993 - начало 1994 годов в области приватизации примечательны полномасштабным процессом преобразования госпредприятий в акционерные общества, как одним из наиболее оптимальных направлений разгосударствления собственности. Решение данной стратегической задачи требовало выработки механизма оперативного принятия решений о заключении сделок по приватизации государственных предприятий и реализации положений антимонопольного законодательства. В этих целях Государственным Комитетом Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур и Российским Фондом федерального имущества было принято соглашение о сотрудничестве Приказом от 22 июля 1996г. № 86 - 11 /195 «О порядке взаимодействия Российского Фонда федерального имущества и Государственного Комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур в процессе приватизации». Именно на открытые акционерные общества возлагались надежды, как на основное звено рыночной экономики, поскольку с помощью ценных бумаг акций - появляется возможность быстро концентрировать капитал, а затем переливать его из одной сферы деятельности в другую. Поэтому акционерная форма наиболее тщательно анализировалась в юридической и экономической литературе. Одни исследователи полагают, что в акционерной форме интегрируются различные базовые формы собственности. Такая интеграция позволяет решить и вопрос «раздела имущества без развода» между субъектами Федерации. Кроме того, через акционерную форму собственности шел процесс расширения и углубления экономических связей внутри страны, ослабление центробежных сил. Создание акционерной собственности должно было способствовать включению страны в общемировую экономическую систему. Акционерная форма хозяйствования требует разрушения монопольного права собственности государства на имущество крупных и средних предприятий и формирования многосубъектной, интегрированной формы собственности[71].
Другие авторы, положительно высказываясь о природе акционерного общества, критически оценивали сам процесс преобразования госпредприятий в новую для России форму собственности. Так, Е.А. Суханов отмечает, что поскольку разгосударствление в условиях России осуществляется, в основном, путем выпуска акций на всю остаточную стоимость имущества и затем раздела их между собственниками пропорционально их долям, то и сама конструкция «акционерное общество - способ концентрации капитала» - в ходе приватизации поставлена с ног на голову. С его точки зрения, акционирование «... вместо способа концентрации имущества... сделали способом раздачи капитала, т. е. попытались приспособить для целей, прямо противоположных тем, для которых эта конструкция задумывалась. Не случайно в связи с этим возникают многие проблемы»[72].
Процесс акционирования определял необходимость реализации антимонопольной политики: создание условий здоровой конкуренции и устранения противоречий, возникающих при обязательном акционировании государственных предприятий[73]. А в отдельных случаях, перед Федеральным антимонопольным органом России даже ставилась задача обоснования акционирования, исходя из роли отдельных объектов приватизации в обеспечении национальной безопасности и доминирующего положения на рынке соответствующих услуг[74]. Это требовало конкретизации целей государственного регулирования рыночных преобразований, в частности, уточнения функций и полномочий антимонопольных органов, что объективно приводило к необходимости совершенствования законодательства.
Примерно с 1995 года российское законодательство вошло в период крупномасштабной реформы. Все более активно шел процесс принятия новых правовых актов практически по всем его отраслям, в том числе в сфере антимонопольного регулирования. Регулирующая способность антимонопольного законодательства к изменению рыночной структуры или поведения на рынке отдельных участников правоотношений носит в основном локальный характер. Осуществляя антимонопольное регулирование, государство действует выборочно, хотя и в защиту интересов общества в целом. В этом его основное отличие от актов макроэкономического регулирования, которое косвенно влияет на конкуренцию и монополию и, по справедливому замечанию Ю.В. Кочеврина, «проводится с известным безразличием к отдельным участникам хозяйственного процесса, устанавливая лишь общие правила поведения в экономике»[75].