В сфере макроэкономического прогнозирования необходима консолидация имеющихся у правительства научных и аналитических ресурсов, максимальное использование разработок Российской академии наук, а также независимых институтов и организаций. Практика социально-экономического прогнозирования должна сопрягаться с анализом тенденций на микроэкономическом уровне, моделированием поведения предприятий и домохозяйств при различных вариантах экономической политики. Необходимо уделять большее внимание средне- и долгосрочному сценарному прогнозированию, которое будет способствовать принятию стратегических решений в области экономической политики.
Формирование бюджетов должно строиться исключительно на основе оценки эффективности расходов (в противовес методу «от достигнутого»), в полном соответствии с полномочиями различных уровней власти, установленными федеральным законодательством. Необходимо максимально быстро построить систему среднесрочного бюджетного планирования, которое может существенно повысить стабильность бюджетной системы и государства в целом. Планирование бюджетных расходов будет значительно облегчено в результате приведения обязательств государства в соответствие с его ресурсами, и основной задачей станет пересмотр структуры расходов, вытекающий из приоритетов государственной политики, степени и форм участия государства в экономике.
Необходимо продолжать совершенствование внутригодового бюджетного планирования в процессе исполнения бюджета, включая установление ежемесячных лимитов расходов, оперативный выбор источников финансирования дефицита, уточнение процедур использования дополнительных бюджетных доходов. Такое планирование должно осуществляться на основе постоянного анализа краткосрочных экономических тенденций, уточнения потребностей бюджетных организаций, анализа ситуации на финансовых рынках, а также эффективности реализуемых мер экономической политики по сравнению с ориентирами, заложенными в основу бюджетных расчетов. В то же время, показатели, установленные в законах о бюджете, должны стать действенным инструментом укрепления финансовой дисциплины на всех уровнях власти, и дополнительные расходы могут осуществляться исключительно при крайней необходимости. Основными направлениями использования дополнительных доходов должны стать структурные реформы (включая создание необходимых резервов) и урегулирование долгов государства.
Необходимо совершенствовать процедуры бюджетного учета и контроля. Правительство должно вести постоянную методологическую работу по внедрению на практике всех принципов бюджетной классификации в полном объеме на всех уровнях бюджетной системы, что позволит существенно повысить качество управления бюджетными средствами и бюджетного планирования, а также прозрачность бюджетной системы.
Правительство должно в максимально короткие сроки завершить формирование казначейской системы исполнения бюджета на федеральном уровне и начать реализацию программы перевода исполнения региональных бюджетов в рамки казначейства. Основные приоритеты на федеральном уровне – полное покрытие всех расходов федерального бюджета казначейским контролем (прежде всего, это касается системы Министерства обороны и целевых бюджетных фондов) и совершенствование процедур регистрации контрактов, заключаемых бюджетополучателями всех уровней. Необходимо обеспечить казначейский учет и контроль за движением внебюджетных средств бюджетных организаций. Казначейство должно получить реальную возможность проверки контрактных условий на предмет соответствия текущей рыночной конъюнктуре по соответствующим товарам и услугам. Регионам, способным в короткие сроки создать свои казначейские системы, должна оказываться максимальная методологическая поддержка и техническая помощь. Другие регионы должны быть постепенно переведены на обслуживание в системы Федерального казначейства по мере готовности последнего к выполнению соответствующих функций.
Прозрачность бюджетов всех уровней и процедур принятия бюджетных решений является ключевым условием повышения эффективности управления государственными финансами. Первоочередной шаг, необходимый для обеспечения прозрачности бюджетной системы – обязательная публикация бюджетной отчетности по всем разрезам бюджетной классификации на всех уровнях бюджетной системы с высокой периодичностью. Второй важнейший шаг – обеспечение прозрачности процедур осуществления закупок товаров и услуг для государственных нужд. Все уровни власти должны использовать ясные и прозрачные критерии при проведении конкурсов, а также предоставлять реальную возможность участия в конкурсах всем производителям соответствующих товаров и услуг. При этом, при прочих равных условиях, приоритет должен отдаваться отечественным производителям.
Стабильность бюджетной системы – ключевой фактор ее управляемости и создания благоприятных условий для взаимодействия государства и общества. Правительство должно обеспечить – после проведения необходимых преобразований – стабильность налоговой системы и бюджетных процедур, предсказуемость структуры бюджетных расходов (в том числе, за счет повышения роли среднесрочного бюджетного планирования), а также возможность поддержания устойчивости финансового положения всех уровней государственной власти как фактора снижения экономических и политических рисков.
Необходимо максимально консолидировать в бюджеты соответствующих уровней существующие внебюджетные фонды, а также целевые бюджетные фонды. Это позволит не только повысить прозрачность и ответственность государственных органов власти, но и будет способствовать борьбе с коррупцией, повышению эффективности бюджетных расходов. Что касается внебюджетных ресурсов получателей бюджетных средств, то должен быть обеспечен их учет, а в специальных случаях и ясные процедуры использования.
Государство должно сконцентрировать свои ограниченные ресурсы на выполнении своих базовых функций. Бюджетная политика должна строиться на оценке относительной эффективности участия государства в различных сферах экономической активности и сводить к минимуму распределение бюджетных ресурсов по направлениям, где участие государства необязательно или неэффективно. Общий объем расходов расширенного правительства снизится с 36% ВВП в 2000 году до 32-33% ВВП в ближайшие 5 лет и далее до 30% в долгосрочной перспективе.
Основным приоритетом бюджетных расходов как в кратко-, так и в долгосрочной перспективе останутся расходы на социальную сферу – систему социальной защиты и инвестиции в человеческий капитал. Формирование «социального бюджета» будет основано на принципах социальной политики, подробно описанных в соответствующем разделе. Политика в области расходов на социальную сферу подразумевает:
- повышение реального уровня пенсий с одновременным обеспечением кратко- и долгосрочной устойчивости пенсионной системы;
- существенное снижение уровня бедности за счет обеспечения необходимой социальной помощи;
- сохранение существующих льгот ветеранам войны, инвалидам, участникам ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, детских пособий (с обязательной проверкой нуждаемости), а также перевод большинства из них в денежную форму;
- выплату жилищных субсидий домохозяйствам расходы которых на жилищно-коммунальные услуги превышают законодательно установленные нормы (с учетом ликвидации дотаций предприятиям ЖКХ и перекрестного субсидирования);
- повышение реальной заработной платы учителей и врачей, а также техническое переоснащение образовательных и медицинских учреждений;
- обеспечение текущих материальных расходов бюджетных организаций в соответствии с установленными нормативами;
- необходимые государственные инвестиции в социальную сферу.
Второй приоритет бюджетных расходов – это финансирование судебной системы. Рост расходов по этой статье, который необходим для обеспечения реальной независимости правосудия, должен быть связан с обоими основными компонентами затрат – увеличением численности судей и их средней заработной платы, а также улучшением материально-технического обеспечения работы судов. Это приведет к существенному реальному росту расходов на содержание судебной системы, который с избытком окупиться улучшением правовых условий развития общества и защиты прав гражданина в целом и функционирования предприятий в частности.
Расходы на национальную оборону являются важным бюджетным приоритетом. Недофинансирование расходов по этой статье до 1999 года привело к недостаточному темпу перевооружения армии и недопустимому снижению уровня жизни военнослужащих. Стабильное финансирование национальной обороны в ближайшие годы позволит – при условии продолжения военной реформы и особого внимания к сфере НИОКР – добиться нового качества армии, отвечающего требованиям оборонной доктрины Российской Федерации, а также дальнейшего повышения конкурентоспособности российского экспорта вооружений на мировых рынках.
Приоритетными направлениями государственной инвестиционной политики станут комплексное обновление производственной и непроизводственной инфраструктуры и содействие научно-техническому прогрессу, прежде всего, в сферах высоких технологий.
Снижение налогового бремени и повышение приоритетных расходов будет осуществляться, прежде всего, за счет сокращения заведомо неэффективных расходов расширенного бюджета, а после инвентаризации расходов – выявленных неэффективных расходов.
Наиболее существенному сокращению будут подвергнуты расходы по разделу «Национальная экономика». Неэффективная государственная поддержка отдельных отраслей должна быть сведена к минимуму. Прежде всего, это касается субсидий предприятиям жилищно-коммунального хозяйства (с переводом части соответствующих расходов в адресные субсидии малообеспеченным домохозяйствам), избыточных инвестиций в дорожное строительство и другие отрасли (после завершения инвентаризации федеральных целевых программ), субсидий отдельным промышленным предприятиям на региональном и местном уровне.