Конечным результатом реформы должен стать полный отказ от разделения налогов на «собственные», «закрепленные» и «регулирующие». Поступления по федеральным налогам полностью, без какого бы то ни было «расщепления», должны поступать в федеральный бюджет, региональные налоги – только в региональные бюджеты, местные налоги – только в бюджеты муниципальных образований. Соответственно, налоговое законодательство должно устанавливать как налоговые полномочия властей разных уровней, так и разделение налоговых поступлений по принципу «один налог – один бюджет» при существенном расширении налоговых полномочий (в рамках «закрытого» переченя налогов) региональных и особенно местных властей (на промежуточных этапх реформы могут сохраняться 1-2 "расщепляемых" налога).
При этом, поскольку в рамках этого принципа налоговые поступления каждого уровня бюджетной системы будут определяться налоговой политикой (ставками) соответствующих властей, с самого начала реформы необходимо отменить нормы федерального законодательства, устанавливающие какие-либо пропорции распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы.
К моменту завершения реформы, основными федеральными налогами должны быть: таможенные пошлины, НДС, акцизы (уплачиваемые предприятиями), федеральный налог на прибыль (доход предприятий и организаций), подоходный налог, платежи за использование неравномерно размещенных природных ресурсов (прежде всего - за добычу углеводородного сырья и других экспортных сырьевых ресурсов), федеральные лицензионные и регистрационные сборы.
В состав региональных (субъектов Федерации) налогов целесообразно включить: региональный налог на прибыль (доходы), акцизы, уплачиваемые оптовой торговлей, платежи за пользование лесными и водными ресурсами, общераспространенными полезными ископаемыми, экологические платежи, региональные лицензионные и регистрационные сборы.
Местными налогами должны стать: муниципальный налог на прибыль (доходы), налог на недвижимость (до его введения – налоги на имущество и земельный налог), налоги на малый бизнес (единый налог на вмененный доход, единый сельскохозяйственный налог), местные лицензионные и регистрационные сборы. Кроме того, значительную часть доходов местных бюджетов должны составлять платежи населения за предоставляемые местными органами и муниципальными предприятиями услуги.
Оптимальной формой регионального налога на прибыль (доходы) является надбавка к федеральной ставке (при ограничении ее максимального уровня и использовании одной и той же налогооблагаемой базы), что позволяет обеспечить сочетание единства налогового пространства и налоговой самостоятельности регионов (муниципалитетов). В перспективе аналогичный принцип может быть применен при разделении подоходного налога на федеральный, региональный и местный, при этом два последних могут вводится в форме подушевых сборов.
В целях предотвращения чрезмерной концентрации налоговых поступлений в отдельных субъектах Федерации и муниципальных образованиях как на федеральном, так и на региональном уровне может вводится специальный порядок регистрации особо крупных налогоплательщиков (с зачислением дополнительно поступающих от них налогов в федеральный и/или региональные фонды выравнивания), а также механизм «отрицательных трансфертов» (перечисление части доходов «сверхобеспеченных» регионов или муниципалитетов в вышестоящие бюджеты для формирования фондов выравнивания). Кроме того, для противодействия несправедливой налоговой конкуренции должно быть резко усилена нормативно-правовая база, обеспечивающая уплату региональных и местных налогов по месту фактической деятельности (а не регистрации) предприятий.
Основная часть финансовой помощи из федерального бюджета будет предоставляться через Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации – регионов (ФФПР). К 2001 г. должно быть завершен переход к новой методике его распределения, которая обеспечивает выравнивание бюджетной обеспеченности регионов с учетом объективных региональных факторов удорожания бюджетных услуг (индексов бюджетных расходов) и налогового потенциала территорий (индексов налогового потенциала, отражающих уровень и структуру валового регионального продукта). В перспективе части трансфертов ФФПР может придан целевой характер с ориентацией на долевое со-финансирование приоритетных расходов региональных бюджетов.
На первом этапе реформы в составе федерального бюджета будет создан Фонд компенсаций, через который должно осуществляться финансирование (в форме целевых субвенций региональным бюджетам) сохраняющихся прямых «федеральных мандатов», прежде всего – социальных пособий и льгот. Общий объем этого Фонда должен полностью покрывать возложенные на региональные бюджеты федеральными законами финансовые обязательства по выплате социальных пособий и льгот, а его средства - распределяться между всеми без исключения субъектами Федерации, вне зависимости от их бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения (с учетом удорожающих факторов). В дальнейшем, по мере расширения практики выплаты соответствующих федеральных пособий непосредственно гражданам через органы Федерального казначейства и органы социальной защиты, размер Фонд компенсаций будет сокращаться вплоть до его полной ликвидации (или присоединения к ФФПР).
Дополнительными элементами механизма финансовой помощи субъектам Федерации станут Фонд регионального развития (со-финансирование инвестиционных программ по развитию регионов) и формируемый за счет займов международных финансовых организаций Фонд развития (реформирования) региональных финансов (поддержка, на конкурсной основе, экономических и бюджетных реформ в регионах).
Основные подходы к формированию и распределению финансовой помощи должны быть определены федеральным законодательством и среднесрочным финансовым планом, при рассмотрении же ежегодного закона о федеральном бюджете могут корректироваться параметры, непосредственно связанные с приоритетами и условиями федеральной бюджетной политики на очередной год. На завершающем этапе реформы субъекты Российской Федерации должны иметь возможность самостоятельно рассчитывать основной объем полагающейся им финансовой помощи из федерального бюджета как на очередной бюджетный год, так и на среднесрочную перспективу (за исключением средств, распределяемых на конкурсной основе). Аналогичные принципы и механизмы оказания финансовой помощи должны действовать и в отношениях "субъект Федерации - муниципальные образования".
В рамках государственных внебюджетных фондов (Пенсионного, социального страхования, обязательного медицинского страхования, дорожного, занятости) территориальное перераспределение финансовых средств также должно осуществляться на основе формализованных, "прозрачных" и стабильных правил, при необходимости - с повышением уровня централизации доходов.
В целях реализации одного из ключевых требований реформы – поддержания для субнациональных бюджетов жестких бюджетных ограничений - в течение бюджетного года не должны применяться какие-либо формы финансовых перечислений в региональные бюджеты, не утвержденные в федеральном бюджете с разбивкой по регионам. Соответственно, из бюджетного законодательства, бюджетной классификации и отчетности должны быть исключены категории «средства, передаваемые в порядке взаимных расчетов» и «бюджетные ссуды». Первые, в случае необходимости, могут быть заменены конкретными категориями целевой финансовой помощи в рамках соответствующих фондов, вторые – авансовыми трансфертами Фонда финансовой поддержки регионов или Фонда поддержки муниципальных образований.
Федеральное законодательство должно четко устанавливать единые минимальные требования к субнациональным бюджетам и бюджетному процессу (базовая бюджетная классификация, бухгалтерская отчетность, учет и отчетность, процедуры исполнения, в том числе казначейские технологии), а также, в ряде случаев, к бюджетной политике субнациональных властей. В то же время значительная часть федерального бюджетного регулирования может быть передана на уровень субъектов Федерации (в том числе – путем принятия на федеральном уровне «рамочных», типовых законов или разделов).
В дополнение к минимальным федеральным требованиям федеральное правительство должно поддерживать использование субнациональными властями дополнительных, более высоких стандартов качества управления и бюджетной политики. В этих целях на федеральном уровне может быть разработан и регулярно обновляться Кодекс лучшей практики, опережающий в своем развитии законодательные требования.
Особое внимание в федеральном законодательстве должно быть уделено выполнению обязательств субнациональными властями перед населением, бюджетными организациями, кредиторами. В этих целях следует сохранить законодательные ограничения на уровень дефицита и задолженности региональных и местных бюджетов. В случае нарушения финансовых обязательств перед населением, бюджетополучателями и кредиторами, невыполнения установленных федеральным законодательством требований к управлению бюджетами в отношении региональных (местных) бюджетов федеральным правительством может и, в установленных случаях, должен вводиться режим внешнего финансового управления. Бюджеты субъектов Федерации, на 50 и более процентом зависящие от дотаций из федерального бюджета, в обязательном порядке должны исполняться территориальными органами Федерального казначейства.