Ключевая проблема межбюджетных отношений - незавершенность децентрализации бюджетной системы. Расходы субнациональных бюджетов перегружены обязательствами, установленными федеральным законодательством («федеральные мандаты»), основная часть их доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи (в том числе – неформализованной), имеет место резкая несбалансированность расходных обязательств и возможностей их финансирования. Официальная система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной, заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяет субнациональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр.
Общими целями реформы межбюджетных отношений является обеспечение экономической эффективности, бюджетной ответственности, социальной справедливости и политической консолидации. Применительно к межбюджетным отношениям экономическая эффективность означает создание долгосрочных институциональных стимулов для субнациональных властей проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат; бюджетная ответственность – управление общественными финансами от имени и в интересах населения, при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсах соответствующих территорий, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики; социальная справедливость - поддержание на всей территории страны равного доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям; политическая консолидация - достижение общественного согласия по вопросам распределения между уровнями бюджетной системы и регионами финансовых ресурсов, создание условий для эффективного выполнения региональными и местными властями своих полномочий в рамках гражданского общества.
Для их достижения взаимодействие властей разных уровней должно отвечать пяти основным условиям: 1) четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти; 2) субнациональные органы власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономности в проведении финансово-экономической политики; 3) национальные власти должны иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства; 4) субнациональные власти должны быть поставлены в условия жестких бюджетных ограничений (т.е. повышение их бюджетных доходов не должно изыматься в вышестоящие бюджеты, а ухудшение финансово-экономического положения не должно компенсироваться притоком средств из вышестоящих бюджетов или за счет неограниченных заимствований); 5) все эти условия должно быть стабильными и не являться предметом торга.
Для создания этих условий необходимо ликвидировать сложившуюся к настоящему времени диспропорцию между децентрализацией бюджетных ресурсов и централизацией (официальных) бюджетных полномочий. Это означает, что для субнациональных властей исчезнет необходимость прибегать к «теневым» полномочиям, а для федеральных властей - появится возможность требовать безусловного соблюдения единых для всех регионов требований федерального законодательства.
В основу стратегии реформы межбюджетных отношений должен быть положен принцип взаимоувязанного по масштабам и темпам повышения централизации бюджетных ресурсов и одновременной децентрализации «официальных» бюджетных полномочий. После проведения реформы региональные и местные власти будут отвечать за использование меньшей части средств национальной бюджетной системы, но при существенно большей реальной налогово-бюджетной автономии и ответственности за их использование.
В дальнейшем, после достижения сбалансированности бюджетных полномочий и ответственности, доля финансовых ресурсов, сосредоточенных на субнациональном уровне, может и должна постепенно увеличиваться при: а) соответствующем расширении «официальных» полномочий региональных и местных властей по их формированию и использованию; б) соблюдении жестких бюджетных ограничений; в) формировании конкурентной среды; г) оптимальном выравнивании бюджетной обеспеченности; д) максимальной прозрачности, стабильности и предсказуемости межбюджетных отношений.
В основе всей системы бюджетного федерализма должно лежать четкое законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности властей разных уровней. Соответствующие разделы Бюджетного кодекса как базового для данной сферы закона должны быть существенно переработаны.
В Бюджетном кодексе следует закрепить принципы разграничения расходных полномочий и ответственности между бюджетами всех трех уровней. Сфера "совместного" финансирования бюджетных расходов должна быть сокращена до минимума. Перечень расходов, подлежащих финансированию из бюджетов разных уровней, должен быть конкретизирован в привязке к бюджетной классификации на максимально глубоком ее уровне. Решая вопрос о разграничении полномочий, необходимо четко различать уровень власти и управления: а) определяющий качество (стандарты) предоставления тех или иных услуг; б) организующий производство (предоставление, "доставку" населению) тех или иных бюджетных услуг и в) обеспечивающий финансирование производства (предоставления) данных услуг. Данные позиции должны быть четко отражены в отраслевом законодательстве, конкретизирующем установленное Бюджетным кодексом общее разграничение расходных полномочий и ответственности между властями разных уровней. Финансовые обязательства, непосредственно установленные правовыми актами федерального, регионального, местного уровня, должны "автоматически" закрепляться за соответствующим бюджетом и полностью финансироваться за счет их собственных доходов - либо непосредственно из данного бюджета, либо в форме прямой финансовой помощи (компенсаций) бюджетам более низких уровней.
Необходимо принять меры по сокращению "федеральных мандатов"по следующим направлениям.
1) Расходы, формально закрепленные за федеральным бюджетом, но частично финансируемые из субнациональных бюджетов (территориальные подразделения федеральных структур, коммунальные расходы федеральных учреждений и т.д.). Необходимо снять "вынужденность" финансирования этих расходов субнациональными властями, ввести территориальный разрез планирования ведомственных расходов, в перспективе - законодательно запретить финансирование из субнациональных бюджетов федеральных расходов.
2) Бюджетные учреждения, находящиеся в федеральной собственности, но финансирующиеся из субнациональных бюджетов. Учреждения, выполняющие федеральные функции, должны быть переданы на финансирование через сметы соответствующих федеральных ведомств, ряд учреждений может быть передан в ведение (собственность) региональных властей или приватизирован.
3) Ведомственные льготы (главным образом, по оплате жилищно-коммунальных и транспортных услуг военнослужащими, работниками федеральных органов). Должны финансироваться в рамках смет расходов соответствующих федеральных министерств (с выплатой компенсаций сотрудникам) или отменены.
4) Льготы отдельным категориям работников бюджетной сферы. Целесообразно принять решение об их полной отмене с увязкой с очередным повышением заработной платы соответствующим категориям работников.
5) Территориальные льготы, "привязанные" к определенным районам (Крайний Север, сельская местность). В основном должны быть отменены с включением либо в заработную плату, либо в социальное пособие по нуждаемости. Возможно сохранение отдельных видов пособий (например, по переселению из северных районов) с прямой выплатой из федерального бюджета.
6) Социальные пособия и льготы (гражданам, имеющим детей, ветеранам, инвалидам, многодетным и неполным семьям, пострадавшим от радиации, переселенцам, адресные жилищные субсидии и т.д.). В конечном счете должны быть заменены единым пособием по нуждаемости, которое будет выплачиваться непосредственно из федерального бюджета через систему органов социальной защиты. В переходный период возможно финансирование части из них через региональные бюджетов, получающих на эти цели федеральные субвенции.
7) Заработная плата в бюджетной сфере. Необходимо либо отменить федеральное регулирование зарплаты в бюджетной сфере, либо открыто перевести ее в статус «федерального мандата» с частичным со-финансированием за счет компенсаций (субвенций) из федерального бюджета.
8) Бюджетные нормативы. В бюджетной сфере продолжают действовать множество натуральных и финансовых норм и требований, ограничивающих самостоятельность субнациональных властей и бюджетных учреждений. Должны быть отмены с переходом к целевым параметрам планирования предоставления бюджетных услуг и индикаторам "результативности".
Необходимо пересмотреть концепцию минимальных государственных социальных стандартов. Последние должны быть выражены в конечных результатах (а не затрат и/или обеспечения объектами, материальными ресурсами и пр.) и служить «ограничителем» для введения «федеральных мандатов» в отношении расходных полномочий, закрепленных за региональными (местными) властями. При этом финансовые нормативы обеспечения этих стандартов (как правило, в расчете на 1 потребителя бюджетных услуг без расшифровки по видам расходов) должны использоваться только в качестве расчетных индикаторов, а не как обязательные к исполнению параметры бюджетного планирования.