В соответствии с п. 13 Указа N 314 правопреемником Минпромнауки России в области промышленности является Министерство промышленности и энергетики РФ. Однако оно наделено лишь функциями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию (см. также п. 1 Постановления Правительства РФ от 16.06.2004 N 284 "Об утверждении Положения о Министерстве промышленности и энергетики Российской Федерации"); функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг выполняют соответствующие федеральные агентства и федеральные службы.
Вместе с тем ни Указ N 314, ни принятые впоследствии нормативные правовые акты, регламентирующие статус федеральных органов исполнительной власти, не содержат указания на то, какой именно федеральный орган исполнительной власти осуществляет в соответствии с Законом о финансово-промышленных группах функции по разработке и реализации мер по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп, по государственной регистрации и ведению в установленном порядке Государственного реестра финансово-промышленных групп. Таким образом, данные вопросы остались вне сферы правового регулирования.
В соответствии с рассматриваемым Законом (п. 3 ст. 1, п. 9 ст. 5) Правительству РФ необходимо принять нормативный правовой акт, закрепляющий указанные полномочия за соответствующим органом государственной власти. При этом возможны следующие варианты.
1. Наделение полномочиями по регистрации финансово-промышленных групп и ведению Государственного реестра финансово-промышленных групп Федерального агентства по промышленности. Данные полномочия составляют функцию по контролю и надзору, которую в соответствии с Указом N 314 должны осуществлять федеральные службы как органы контроля и надзора. Однако в соответствии с подп. "г" п. 5 этого Указа в случаях, устанавливаемых постановлениями Правительства РФ, федеральное агентство вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору. Кроме того, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 N 285 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по промышленности" Федеральное агентство по промышленности осуществляет свои функции в сфере машиностроения, металлургической, химической, нефтехимической, биотехнологической, медицинской, легкой, лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей, авиационной, судостроительной, электронной промышленности, промышленности средств связи, радиопромышленности, промышленности боеприпасов и специальной химии, химического разоружения, промышленности обычных вооружений и ведет соответствующие реестры организаций в указанных областях. В этом отношении следует расширительно толковать норму, закрепляющую, что к Федеральному агентству по промышленности переходят соответствующие функции упраздняемых Российского агентства по боеприпасам, Российского агентства по обычным вооружениям, Российского агентства по системам управления и Российского агентства по судостроению, а также преобразуемого Российского авиационно-космического агентства в сфере авиации. Дело в том, что компетенцию Федерального агентства по промышленности составляют не только функции указанных упраздняемых агентств, но и иные функции в сфере промышленности, к коим может быть отнесена государственная регистрация финансово-промышленных групп (тем более, что они могут быть созданы в различных, входящих в сферу регулирования Агентства отраслях промышленности).
2. Наделение указанными полномочиями Федеральной антимонопольной службы, поскольку объединение юридических лиц в финансово-промышленные группы может привести к занятию доминирующего положения на рынке и ограничению конкуренции в определенном секторе экономики. А в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим, в частности, функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий, и ведет реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%. Однако в соответствии с абз. 7 п. 2 ст. 5 Закона о финансово-промышленных группах необходимым документом для государственной регистрации является заключение федерального антимонопольного органа. Совмещение же в одном органе этих функций недопустимо и противоречит целям административной реформы.
3. Наделение указанными полномочиями Федеральной налоговой службы. Указанная Служба как преемник Министерства РФ по налогам и сборам должна осуществлять государственную регистрацию юридических лиц. Однако в данном случае речь идет о вновь образуемых юридических лицах, тогда как финансово-промышленные группы представляют собой объединение уже созданных юридических лиц, зарегистрированных в налоговых органах и получивших иные необходимые разрешения на хозяйственную деятельность.
На основе сказанного можно предложить следующую очередность действий при определении правопреемства, в частности по ведению реестров, регистров и кадастров: 1) определить правопреемником, на основе Указа N 314, соответствующий орган исполнительной власти; 2) отнести спорную функцию к одному из типов функций, установленных Указом, и определить, какой вид органа ее должен реализовывать; 3) проанализировать сферу деятельности конкретного органа; 4) инициировать принятие решения Правительством РФ (Президентом РФ), определяющего уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в соответствующей сфере, либо принятие нормативного правового акта, вносящего необходимые коррективы в положение о соответствующем федеральном органе исполнительной власти.
Необходимо отметить и тот факт, что реорганизация федеральных органов исполнительной власти не влечет прекращения их обязательств. Поскольку изменение административно-правового статуса государственного органа и передача его функций иному государственному органу, как уже было указано, представляют собой универсальное правопреемство, а в соответствии со ст. 307 ГК РФ права и обязанности по обязательству могут перейти от одного лица к другому (в частности, в результате универсального правопреемства), то его правопреемник является стороной по исполнению прав и обязанностей по ранее возникшему обязательству.
В исключительных случаях, предусмотренных законодательством, правопреемник реорганизуемого федерального органа исполнительной власти может быть установлен в судебном порядке. Так, п. 6 ст. 16 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" гласит: "Требования кредиторов включаются в реестр требований кредиторов и исключаются из него арбитражным управляющим или реестродержателем исключительно на основании вступивших в силу судебных актов, устанавливающих их состав и размер...". Согласно п. 1 ст. 48 АПК РФ: "В случаях выбытия одной из сторон в "...установленном судебным актом арбитражного суда правоотношении ...арбитражный суд производит замену этой стороны ее правопреемником и указывает об этом в судебном акте...". Это объясняется тем, что период реорганизации нередко затягивается, а лица, участвующие в процедуре банкротства, могут осуществлять действия, оказывающие решающее влияние на дальнейший ход этой процедуры.
II
Государственная функция по ведению реестров, кадастров, регистров, перечней осуществляется через административно-правовой режим государственной регистрации, учета и инвентаризации <*> соответствующих субъектов, объектов, прав.
--------------------------------
<*> Не следует смешивать данное понятие с учетом, поскольку инвентаризация представляет собой отдельную его стадию - сверку имеющихся сведений с их фактическим состоянием - и всегда вторична.
Государственная регистрация представляет собой юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав (регистрация оборота отдельных объектов, осуществляемого на основе сделок), возникновения новых субъектов права и состоит из процедуры внесения соответствующих сведений в Единый государственный реестр и выдачи индивидуального свидетельства об этом. Сущность данного режима заключается в признании государством правоспособности субъектов, установлении законности их действий и прав (как имеющихся, так и вновь приобретаемых) на совершение какого-либо действия.
Юридический акт государственной регистрации подтверждает появление нового субъекта (объекта) права, удостоверяет законность его существования. Регистрационный режим играет важную роль в обеспечении охраны общественного и государственного порядка, а также реализации личных и имущественных прав, законных интересов физических и юридических лиц.