Важное требование - персональная ответственность должностных лиц за соблюдение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре при исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги. Ответственность должна быть закреплена в должностном регламенте.
Понятно, почему установлен строгий порядок проведения независимой экспертизы проектов административных регламентов.
В то же время при разработке регламентов следует в полной мере учитывать систему правовых актов, которые действуют в данной сфере или готовятся. Это позволит освободить документы от вопросов, которые по своему характеру являются предметом регулирования законов, постановлений Правительства РФ, иных актов. Это касается терминов и определений, регулирования порядка введения или устранения процедур, решения вопросов компетенции и иных вопросов материального права (например, в положениях о федеральных министерствах). Следует точнее определить соотношение понятий "функция", "услуга", "действие", "работа". Поможет типология действий: правовые акты, документы, иная информация, расчеты, измерения, разъяснения, встречи-беседы, координация, проверки, анализ.
Регламентация вопросов организации и деятельности органов исполнительной власти должна быть системной. Это означает, во-первых, обеспечение связи всех видов регламентов между собой, вплоть до функциональных и организационных распорядков работы и должностных регламентов; во-вторых, формирование системы регламентов на региональном уровне. В субъектах РФ надо избежать дублирования и шаблона и отразить присущую им специфику в управлении, не допуская в то же время недооценки общерегламентационных требований и нормативов. Тут требуются серьезные разработки.
Одновременно нужно организовать глубокое изучение государственными служащими всех уровней названных регламентов и их правильное использование. Произвольных отступлений от регламентов не должно быть, ибо речь идет о нарушениях государственной и трудовой дисциплины.
Глава 8. ПРИНЦИПЫ И ПОРЯДОК ПЕРЕДАЧИ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ОРГАНАМ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
--------------------------------
<*> В настоящей работе не рассматриваются вопросы передачи полномочий органами исполнительной власти субъектов РФ федеральным органам исполнительной власти, поскольку это иной предмет для исследования.
Идея взаимной передачи полномочий от федерального центра субъектам РФ и субъектами РФ - федеральному центру впервые была закреплена в Федеративном договоре от 31.03.1992. Однако в Конституции РФ эта новелла претерпела существенные изменения. Если в Федеративном договоре содержится норма о передаче полномочий органами государственной власти, то в Конституции РФ указывается на взаимную передачу осуществления части полномочий только органами исполнительной власти <*>.
--------------------------------
<*> Статьей 78 Конституции РФ закреплено, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ могут передавать друг другу по взаимному согласию осуществление части своих полномочий.
В последнее десятилетие вопрос о передаче полномочий в системе исполнительной власти решался при подписании договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, а соглашения об этом были неотъемлемой частью таких договоров <*>. Правовой основой передачи субъектам РФ тех или иных полномочий федеральных органов являлась ст. 11 Конституции РФ. Фактически это было распределением полномочий между органами исполнительной власти - федеральными и субъектов РФ - по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
--------------------------------
<*> Соглашения о разграничении полномочий по предметам совместного ведения могли быть подписаны и в период подписания Договора о разграничении полномочий, и в иное другое время после его подписания. Но в любом случае они являлись составной частью этого Договора. Например, Договор Российской Федерации и Республики Татарстан от 15.02.1994 назывался "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан". А в Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области от 12.01.1996 указывалось, что в целях разграничения полномочий между органами исполнительной власти Калининградской области по предметам совместного ведения, установленным ст. 72 Конституции РФ и определенным данным Договором, органы исполнительной власти Российской Федерации и органы исполнительной власти Калининградской области заключают соглашения о разграничении полномочий по предметам совместного ведения.
Необходимо различать "разграничение полномочий на основе договоров о разграничении предметов ведения" и "передачу осуществления части полномочий". По юридическому содержанию они различны <*>.
--------------------------------
<*> Необходимо отметить, что определения "разграничение полномочий на основе договоров о разграничении предметов ведения" и "передача осуществления части принадлежащих органам исполнительной власти полномочий" взаимосвязаны. И первое, и второе предполагает выполнение органом исполнительной власти именно тех полномочий, которыми они наделяются или которые им передаются. Однако, как уже указывалось, правовые основания для их применения различны.
Разграничение полномочий на основе вышеназванных договоров допустимо, когда органы власти вправе определять, по каким предметам совместного ведения они наделяются теми или иными полномочиями и какие именно полномочия по этим предметам осуществляются на уровне субъектов РФ. Причем подобное разграничение полномочий возможно, когда оно не закреплено в федеральном законодательстве.
Следует сказать, что закреплять те или иные полномочия за органами исполнительной власти договорным способом можно, во-первых, по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, во-вторых, на основании договора о разграничении предметов совместного ведения.
В отличие от разграничения передача части полномочий между органами исполнительной власти возможна как по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, так и по предметам ведения Российской Федерации. Тем более, что передача части принадлежащих органам исполнительной власти полномочий допустима в случаях, когда те или иные полномочия уже закреплены за органами исполнительной власти (федеральными или субъектов РФ) Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями (основными законами, уставами) и законами субъектов РФ.
Различается и контроль за надлежащим исполнением полномочий, переданных а) на основании договора об их разграничении <*> и б) по соглашению о передаче осуществления части полномочий.
--------------------------------
<*> Необходимо отметить, что Федеральным законом от 24.06.1999 N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" вопросы контроля за выполнением условий договоров и соглашений о разграничении полномочий не регламентировались. Данный Закон содержал норму о том, что стороны договора, соглашения могли предусматривать ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий договора, соглашения с возможностью возмещения ущерба. Однако это не означает, что за выполнением договоров и соглашений о разграничении предметов ведения не должно было осуществляться государственного контроля на федеральном уровне.
В первом случае контроль должен осуществляться не только сторонами, заключившими Договор и подписавшими Соглашение на основе такого Договора, но и Президентом РФ, Правительством РФ, иными органами государственной власти <*>. Во втором - органами власти, передавшими свои полномочия <**>, и Правительством РФ как высшим органом исполнительной власти, утвердившим своим постановлением Соглашение о передаче осуществления части полномочий.
--------------------------------
<*> Необходимо отметить, что ни в договорах о разграничении предметов ведения, ни в соглашениях о разграничении полномочий, как правило, не указывалось, кто вправе контролировать соблюдение договоренностей. Отсутствие положений о контроле привело к тому, что каждая из сторон, подписавшая документ, не отвечала за их неисполнение и, соответственно, договоры и соглашения чаще всего в полном объеме не исполнялись. В том числе и это обстоятельство способствовало прекращению практики распределения полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти по предметам совместного ведения только договорным путем.
<**> Согласно Закону об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти, заключившие соглашения о передаче части своих полномочий соответствующим органам власти субъектов РФ, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление переданных полномочий (п. 1 ст. 26.8).