Не решен и вопрос о разграничении полномочий между территориальными органами федеральных служб и подведомственными им государственными учреждениями, хотя на необходимость его решения прямо указывается в Постановлении Правительства РФ от 21.05.2004 N 248 "О внесении изменений в Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы".
На наш взгляд, решение видится в упразднении части государственных учреждений, за исключением тех, которые созданы для реализации социальных гарантий служащих федеральных органов исполнительной власти (ведомственные дошкольные учреждения, детские лагеря, ведомственные поликлиники и т.д.). Такой подход уже реализуется. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26.04.2004 N 223 "О реорганизации системы государственного надзора за связью и информатизацией" были ликвидированы учреждения - управления государственного надзора за связью и информатизацией в субъектах РФ и одновременно созданы территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере связи, которым передано имущество ликвидированных государственных учреждений. Однако в Постановлении не сказано о передаче создаваемым территориальным органам полномочий этих учреждений, что, на наш взгляд, должно быть отражено в нормативном правовом акте подобного рода.
До сих пор однозначно не решен вопрос о том, имеет ли право федеральная служба создавать государственные учреждения, находящиеся в ее ведении. Указ N 314 не закрепляет за ними такого права. Более того, толкование п. 25 Указа дает основание предполагать, что оно у федеральных служб отсутствует. Об этом также свидетельствует и то, что федеральные службы лишены права управления государственным имуществом. Между тем Правительство РФ занимает двойственную позицию по данному вопросу: в одних случаях упраздняет подведомственные государственные учреждения, выполняющие властные функции, например в вышеназванном Постановлении от 26.04.2004 N 223; в других, наоборот, переподчиняет их федеральным службам (см., например, п. 4 Постановления Правительства РФ от 21.08.2004 N 429 "О Федеральной таможенной службе").
Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что действующее законодательство не полностью определяет специфику статуса федеральной службы. Лишь часть созданных федеральных служб, подведомственных федеральным министерствам, можно отнести, согласно утвержденным положениям о них, к отличному от других типу федеральных органов исполнительной власти.
III. Особенности правового статуса федерального агентства
В соответствии с Указом N 314 в систему федеральных органов исполнительной власти наряду с федеральными министерствами, федеральными службами входят федеральные агентства. Такая организационно-правовая форма федерального органа исполнительной власти является новой для Российской Федерации, в связи с чем определить его правовой статус достаточно трудно.
Среди задач Указа были: упорядочение системы федеральных органов исполнительной власти, унификация и систематизация их функций применительно к конкретным видам органов исполнительной власти. Однако в отношении федеральных агентств реализовать в полной мере эту задачу не удалось, что видно из анализа принятых положений о федеральных агентствах.
Указ допускает три варианта подчиненности федеральных агентств, что обусловливает особенности статуса каждой из групп: основная группа федеральных агентств подчинена федеральным министерствам, другая группа находится в подчинении Президента РФ и третья - в подчинении Правительства РФ. Однако и правовой статус каждой из указанных групп не вполне единообразен.
Так, в ведении Президента РФ наряду с федеральными министерствами и службами находятся федеральные агентства (Управление делами Президента России, Главное управление специальных программ Президента РФ), руководители которых назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Кроме того, Президент РФ руководит деятельностью Федерального агентства специального строительства, которое подведомственно Министерству обороны РФ, осуществляющему только координацию и контроль его деятельности. Такое положение Спецстроя России создает промежуточный статус, ограничивая возможности Министерства обороны РФ в отношении агентства и сближая статус последнего со статусом федеральных агентств, непосредственно подчиненных Президенту РФ.
Правительство РФ руководит рядом министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами. Кроме того, ему непосредственно подчинены Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральное космическое агентство. Непосредственное подчинение Правительству РФ также создает особенности правового статуса указанных федеральных агентств, что выражается и в выполняемых ими функциях.
В отношении находящихся в ведении федерального министерства федеральных агентств министерству предоставлены достаточно широкие полномочия для осуществления координации и контроля деятельности этих органов. Так, федеральный министр утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных агентств, а также отчет об их исполнении; вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федерального агентства проекты положений об этих органах, предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда их работников; вносит в Минфин России предложения по финансированию федеральных агентств, дает подведомственным агентствам поручения и контролирует их исполнение.
Федеральные агентства по общему правилу наделены такими государственными функциями, как управление государственным имуществом и оказание государственных услуг, за исключением функций по контролю и надзору. Только в случаях, установленных Президентом РФ или Правительством РФ, федеральные агентства вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование и иные функции, в том числе контрольные. Эта норма, как уже упоминалось, приводит к смешению правового статуса федеральных агентств и федеральных служб.
Характерным примером такого смешения могут служить преобразования в сфере технического регулирования. Первоначально Госстандарт России был преобразован в Федеральную службу по техническому регулированию и метрологии, т.е. являлся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере технического регулирования и метрологии, в том числе осуществлял лицензирование, а также функции по государственному метрологическому контролю и надзору за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов. Однако вскоре эта Служба была преобразована в Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии с теми же функциями по лицензированию, контролю и надзору. По сути, данный орган объединяет в себе статус и федерального агентства, и федеральной службы.
По другим направлениям также происходит смешение функций. По общему правилу федеральные агентства не могут осуществлять установленное нормативно-правовое регулирование. В соответствии с положениями Указа N 649 федеральные агентства, которыми руководит Правительство РФ, вправе принимать нормативные правовые акты (наряду с другими функциями, предусмотренными Указом N 314). Например, установлено, что Федеральное космическое агентство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности. Иными словами, некоторые федеральные агентства получили также функции федеральных министерств.
Таким образом, некоторые федеральные агентства по своему правовому статусу таковыми не являются, а представляют собой органы с набором функций федеральных служб и федеральных министерств.
Неодинаковым может оказаться и правовой статус федеральных агентств, подчиненных федеральным министерствам. Поскольку организация их взаимоотношений не определена, степень свободы, жесткость связей с министерством зависит от последнего. При определенных условиях федеральное агентство фактически может стать не федеральным органом исполнительной власти, а структурным подразделением министерства, что сведет на нет саму идею четкого разграничения функций между министерствами, службами и агентствами.
Федеральное агентство действует на основе единоначалия. Возглавляет его руководитель (например, Федеральное космическое агентство), директор (например, Спецстрой России), начальник (например, ГУСП). Но независимо от названия должности возглавляющие федеральные агентства лица не входят в состав Правительства РФ.
В соответствии с принятыми положениями федеральные агентства осуществляют свои функции непосредственно или через свои территориальные структуры во взаимодействии с иными органами государственной власти. Однако ни одно положение не содержит ни специального раздела, ни специальных норм, посвященных этим вопросам - порядку взаимодействия и его формам с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
На правовой статус федерального агентства оказывает влияние и та сфера, в которой оно действует: относится ли деятельность к сфере исключительного ведения Российской Федерации или к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Одна из основных функций федеральных агентств, которой не наделяются иные федеральные органы исполнительной власти, - оказание государственных услуг. Сам термин является новым для российского законодательства, в федеральных законах употребляется редко. Это предполагает необходимость четко определить содержание государственных услуг. Потребитель услуг должен точно знать, какое федеральное агентство и какие услуги оказывает, за что несет ответственность. Однако все положения имеют только ссылку на предоставление услуг, без какого-либо уточнения, что создает неопределенность, в том числе в отношении правового статуса. Ни одно положение не содержит информацию о том, какие же услуги оказывает федеральное агентство, ради предоставления которых оно было создано. Разработка в дальнейшем номенклатуры оказываемых федеральным агентством услуг не исключает необходимости уточнить положения и в этой части.