Государственные услуги могут быть простыми и сложными. Сложная услуга состоит из нескольких простых.
Предмет законодательного регулирования составляют общественные отношения между органами исполнительной власти (государственными органами или уполномоченными государством организациями) и их клиентами (физическими и юридическими лицами) при оказании государственных услуг.
Необходимо определить порядок разработки, утверждения, применения и контроля за соблюдением стандартов государственных услуг, обязать государственные органы исполнительной власти применять, разрабатывать и реализовывать стандарты государственных услуг, организация предоставления или предоставление которых входит в их компетенцию и полномочия; обеспечить гражданам и юридическим лицам возможность требовать от государственных органов быстрого и качественного взаимодействия, ликвидации излишних затрат, связанных с обращением в органы государственной власти; определить механизмы оптимизации объема и качества государственных услуг; установить критерии контроля качества государственных услуг.
Сферой законодательного регулирования являются:
принципы и порядок разработки, утверждения, применения и контроля стандартов государственных услуг, оказываемых органами исполнительной власти в связи с исполнением ими своих полномочий, реализацией прав, законных интересов и обязанностей граждан и организаций;
принципы и порядок разработки, утверждения, применения и контроля соблюдения стандартов государственных услуг, оказываемых государственными учреждениями и организациями в связи с переданными им полномочиями государственных органов;
формирование и ведение Реестра государственных услуг.
В связи с существованием различных типов государственных услуг необходимо определить, какие именно взаимодействия между органом государственной власти и гражданином (организацией) подлежат стандартизации по правилам, устанавливаемым в настоящем законопроекте. В данном случае главным критерием выделения сферы правового регулирования выступают цели законопроекта.
Основная цель регламентации - минимизировать издержки взаимодействия граждан (организаций) и органов государственной власти. Следовательно, понятие "государственная услуга" в контексте законопроекта целесообразно ограничить и не включать в него услуги в области образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства, оказания юридической помощи гражданам, трансфертов населению <*>.
--------------------------------
<*> Согласно ст. 75 Бюджетного кодекса РФ "трансферты населению - бюджетные средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления".
Иными словами, к сфере законодательного регулирования не относятся отношения, связанные с предоставлением услуг, оказываемых государственными организациями и учреждениями наравне с другими организациями. Вопросы разработки и применения стандартов оказания этих услуг регулируются законодательством о соответствующих видах деятельности или стандартах оказания этих услуг.
Необходимо ограничиться услугами, оказание которых на конкурентной основе невозможно (или, по мнению государства, нецелесообразно).
Для реализации указанных механизмов целесообразно использовать следующую типологию государственных услуг.
Стандарт государственной услуги представляет собой систематизированный набор требований к органу исполнительной власти, определенный исходя, с одной стороны, из потребностей и пожеланий его клиентов, а с другой - учитывающий технологические, материально-технические, финансовые и иные ресурсные ограничения государственного органа.
Стандарт государственной услуги создается в виде нормативного правового акта, определяющего взаимодействие органа исполнительной власти (должностных лиц) с гражданами и организациями.
Стандарт обслуживания органов власти в отличие от стандартов услуг, которые разрабатываются применительно к каждому типу услуги, содержит требования к общей процедуре взаимодействия с гражданами и бизнесом. Важность стандарта обслуживания существенно повышается в связи с исключением из предмета действия законопроекта трансфертов населению, иных бюджетных услуг. Распространяясь на все виды взаимодействий должностных лиц с гражданами и организациями, стандарт обслуживания органа власти выходит за рамки понимания государственной услуги. Тем самым разрешается проблема правовых пробелов, отсутствия правового регулирования тех или иных видов (подвидов) государственных услуг.
Таким образом, стандарт обслуживания - это требования к процессу взаимодействия между органом власти и лицами, инвариантные конкретным типам услуг. Тем самым стандарт обслуживания: распространяется на весь орган власти; написан на простом и понятном гражданам языке; вывешивается в помещениях органа власти (бюджетного учреждения); содержит стандарты публичных услуг; содержит требования к каждодневному взаимодействию органа власти и целевых групп, не связанных с предоставлением конкретной услуги. Перечислим эти требования:
полнота ответа;
приоритет вежливости;
время ответа на звонки;
скорость обновления сайтов;
ответы на письменные запросы, жалобы;
контактные лица, с которыми можно связаться по поводу ненадлежащей работы.
Стандарт обслуживания включает справочник административных процедур органа власти и порядок предоставления информации гражданам.
Для разработки стандартов услуг необходима еще одна типология - различение сложных и простых государственных услуг. Такое разграничение вызвано тем, что ряд услуг является составным, т.е. требуют нескольких взаимодействий. Например, такая услуга, как государственная регистрация установления отцовства, согласно статьям Семейного кодекса РФ состоит из следующих простых услуг: а) прием заявления об установлении отцовства; б) выдача свидетельства об установлении отцовства; в) внесение изменений в запись о рождении при установлении отцовства.
Таким образом:
простая государственная услуга - однократное взаимодействие клиента с властным органом по получению государственной услуги;
сложная (составная) государственная услуга - совокупность связанных между собой простых государственных услуг, оказываемых одному конкретному клиенту.
Стандартизации подлежат сложные государственные услуги и простые государственные услуги, которые не являются частью сложных.
Структура стандарта государственной услуги. Стандарт государственной услуги имеет две части. С одной стороны, он включает общие требования ко всей услуге, с другой - это специфические требования по каждой простой государственной услуге.
Информация, касающаяся общих требований к предоставлению сложной публичной услуги.
Наименование органа власти, предоставляющего услугу.
Описание услуги.
Исчерпывающее описание случаев, когда предоставляется услуга.
Описание конечного эффекта, результата взаимодействия клиента и органа власти.
Платность (бесплатность) услуги.
Сведения о том, в интересах кого предоставляется данная услуга, кому она необходима.
Правовое основание оказания услуги.
Описание возможностей получения справок по данной услуге отдельно по каждому способу связи: по почте, по телефону, по электронной почте, на сайте.
Приемные часы должностных лиц, оказывающих услугу.
Место нахождения, включая порядок доступа в здание или помещение для ожидания.
Требования к квалификации лиц, непосредственно контактирующих с гражданами и юридическими лицами по поводу услуги.
Требования к качеству общения должностных лиц и граждан (организаций).
Особенности в отношении отдельных групп граждан.
Схема оказания услуги. В данной части стандарта указываются список простых услуг и последовательность их оказания. Приводятся требования к каждой простой услуге по следующим параметрам.
1. Комфортность ожидания услуги (качественные характеристики помещения оказания услуги).
2. Доступность услуги:
доступность времени;
доступность места;
доступность услуги отдельным категориям граждан.
3. Информированность клиентов:
информированность о месте;
информированность о времени;
информированность о правах.
4. Основания отказа в предоставлении услуги.
5. Требования к документированной информации: список необходимых документов, реквизитов выдаваемых документов, а также отметки о том, что потребителю разъяснены правовые последствия полученного документа.
6. Механизм обжалования действий должностных лиц в ходе предоставления государственных услуг.
7. Ответственность органа власти за невыполнение стандарта.
Для законодательного регулирования предлагается закрепить принципы стандартизации государственных услуг. К числу таких принципов, на наш взгляд, относятся следующие.
Принцип равного доступа для всех лиц, имеющих право на получение услуги согласно закону. Стандарты услуг направлены на предотвращение дискриминации отдельных категорий граждан по признакам физической недееспособности, языка, расы, религии, национальности.
Принцип социально-экономической эффективности. Должна быть также доказана социально-экономическая эффективность государственной услуги. Она определяется соотношением совокупных издержек ее оказания и выгод от потребления: если выгоды больше издержек, данная услуга может и должна предоставляться ее потребителям. В противном случае услуга либо является следствием существования излишней регуляции (т.е. навязывается пользователю), либо представляет собой (по конкретной технологии ее предоставления) административный барьер.