Основными целями деятельности федерального министерства являются: участие в разработке и реализации государственной политики применительно к соответствующей отрасли (сфере); анализ состояния и тенденций развития в соответствующей отрасли (сфере); оценка и формирование правовых и экономических условий, способствующих повышению эффективности деятельности предприятий, учреждений, организаций по профилю отрасли (сферы), проведению структурных преобразований в отрасли (сфере) деятельности федерального министерства; обеспечение реализации федеральных законов и контроль за их исполнением в отрасли (сфере).
В отношении находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств министерству предоставлены достаточно широкие полномочия. В частности, федеральный министр утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении; вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проекты положений об этих органах, предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда их работников; вносит в Минфин России предложения по финансированию федеральных служб и федеральных агентств, дает подведомственным службам и агентствам поручения и контролирует их исполнение во исполнение поручений Президента РФ и Председателя Правительства РФ.
В пределах своих полномочий федеральное министерство взаимодействует с соответствующими органами государственной власти субъектов РФ <*> и с исполнительными органами межгосударственных объединений, участником которых является Российская Федерация. Для осуществления своих полномочий федеральное министерство может создавать территориальные и межтерриториальные органы по согласованию с Полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе, организует взаимодействие подразделений находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств с органами местного самоуправления, в том числе по выполнению последними делегированных государственных полномочий (например, заключает соглашения с иными органами исполнительной власти, с органами местного самоуправления, общественными и иными объединениями).
--------------------------------
<*> По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральное министерство взаимодействует с органами исполнительной власти субъектов РФ в порученной отрасли (сфере), исходя из ч. 2 ст. 77 Конституции РФ о единстве системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Федеральная служба, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет функции по контролю и надзору в порученной сфере (области) деятельности и находится в ведении либо соответствующего федерального министерства, либо Президента РФ, либо Правительства РФ. Основными целями федеральной службы являются: реализация государственной политики в установленной сфере (области) деятельности посредством контрольной (надзорной) деятельности (лицензионной, регистрационной и иной разрешительной деятельности) с целью обеспечить выполнение требований нормативных правовых и нормативно-технических актов субъектами общественных отношений (государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, гражданами (апатридами, бипатридами); обеспечение вышеназванных субъектов и иных заинтересованных лиц информацией по предметам деятельности федеральной службы и т.д. Федеральная служба не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.
В пределах своей компетенции федеральная служба может взаимодействовать с контрольно-надзорными органами исполнительной власти субъектов РФ непосредственно либо через свои территориальные органы <*> путем: совместного проведения контрольных и надзорных мероприятий; делегирования части полномочий при проведении государственного контроля и надзора в порученной сфере (области); заключения соглашений о сотрудничестве.
--------------------------------
<*> Федеральная служба организует взаимодействие своих территориальных органов, подведомственных организаций и учреждений с органами местного самоуправления, в том числе по выполнению последними делегированных им государственных полномочий.
Федеральное агентство в пределах своих полномочий оказывает государственные услуги, управляет государственным имуществом в установленной сфере (области). Осуществлять нормативно-правовое регулирование федеральное агентство имеет право исключительно в случаях, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.
Напомним, что в первоначальной редакции Указа N 314 за федеральными агентствами была закреплена также правоприменительная функция, выражающаяся, в частности, в ведении реестров, регистров и кадастров. Указом N 649 данная функция была исключена, притом, что в целом она "распылена" между иными федеральными органами исполнительной власти, так как все они наделены правом принимать индивидуально-правовые акты. Вместе с тем пропала непосредственно функция по ведению реестров, кадастров и регистров. Представляется целесообразным отметить, что изначальное отнесение Указом N 314 данной функции к компетенции только федерального агентства было не совсем обоснованным, так как она является, в том числе, составляющей частью контрольно-надзорной деятельности, осуществляемой федеральными службами. Полагаем правильным наделять данной функцией только те федеральные органы исполнительной власти, на которые ее осуществление возложено федеральным законом. Необходимо сосредоточить данную функцию в одном федеральном органе исполнительной власти - федеральной службе.
Также следует отметить неопределенность в части закрепленных за федеральными агентствами контрольных и надзорных функций и, тем самым, смешение их правового статуса с федеральными службами на основании принятых недавно положений о федеральных агентствах. Так, Указ N 314 в подп. "б" п. 2 относит к функции контроля и надзора, в частности, выдачу лицензий и осуществление иных действий по контролю и надзору, которыми следует считать и меры по аккредитации, сертификации и т.д. В свою очередь, ряд положений о федеральных агентствах (Положение о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 293, Положение о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 294, и др.) закрепляют за ними функции по лицензированию, аккредитации, выдаче иных разрешительных документов. Данные нормы следуют из подп. "г" п. 5 Указа N 314, который делает исключение в части запрета федеральным агентствам осуществлять деятельность по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Исходя из вышесказанного, представляется правильным привести в соответствие и унифицировать функции федеральных органов исполнительной власти с их правовым статусом.
Федеральное агентство находится в ведении либо федерального министерства, либо Президента РФ, либо Правительства РФ. Осуществляет свою деятельность непосредственно либо через свои территориальные органы и подведомственные ему федеральные государственные учреждения, а также во взаимодействии с представителями Президента РФ в федеральных округах, с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления, предпринимателями, общественными и иными объединениями граждан.
Необходимо отметить, что такая организационно-правовая форма федерального органа исполнительной власти является новеллой. Можно предположить, что фактически федеральное агентство (по содержанию функций, которые оно вправе выполнять) - орган не исполнительной власти, а государственного управления.
Глава 2. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА
ФЕДЕРАЛЬНОГО МИНИСТЕРСТВА, ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
И ФЕДЕРАЛЬНОГО АГЕНТСТВА
Особенности правового статуса федерального органа исполнительной власти определяют его место и роль в системе органов исполнительной власти, компетенцию, объем прав и обязанностей, механизм взаимоотношений с другими государственными органами.
Согласно структуре федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом N 314, образованы и действуют федеральные министерства, за которыми закреплены нормотворческая деятельность и выработка государственной политики в соответствующих отраслях и сферах государственной жизни; федеральные службы, ведающие контролем и надзором; федеральные агентства как структуры, реализующие ряд функций практической направленности.
Выявление, какими именно особенностями правового статуса в настоящее время обладают федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, и является целью настоящей главы.
I. Особенности правового статуса федерального министерства
Преобразования в структуре федеральных органов исполнительной власти привели к укрупнению федеральных министерств и формированию их полномочий по отраслевому признаку. У федеральных министерств снова появились "контуры" отраслевой компетенции, что, в принципе, соответствует положениям Конституции РФ. Например, у федеральных министерств, включенных в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом N 314, отраслевой принцип компетенции почти соответствует перечню предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71 и 72 Конституции РФ).