Приоритетом становится работа с семьёй, ещё существующей, ещё не распавшейся, а также создание инфраструктуры социальных служб, предоставляющей широкий спектр услуг таким семьям. Профилактика социального сиротства может исходить из пропаганды здорового образа жизни среди несовершеннолетних и их семей. Эта деятельность вменяется в обязанность органам здравоохранения (статья 18, пункт 1). Часть 3 п. 1 ст. 11 ФЗ № 120 «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» обязывает комиссии по делам несовершеннолетних и защите из прав обеспечивать «осуществление мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».
Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 256 «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»[55] предоставляет дополнительную базу для родителей и их детей в случае рождения второго ребёнка – материнский капитал. Увеличение количества рождаемых детей, а также латентная профилактика социального сиротства – курс данного законодательного акта. В отношении последнего направления, государство ставит условия, согласно которым через три года после рождения ребёнка можно будет воспользоваться денежными выплатами на нужды ребёнка. Статья 3 служит своеобразным фильтром в отношении родителей, которые лишены родительских прав, и которые, возможно, пытаются восстановиться. Однако всплеск рождаемости может повлечь за собой после получения материнского капитала всплеск социальных сирот. Поэтому в перспективе данный закон может оказаться неуспешным в его реализации, поскольку система контроля распределения семьями полученных средств не разработана. В то же время, эксперты отмечают, что предоставление государственной поддержки в форме материнского капитала никак не повлияло на количество отказов от детей в родильных домах.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 января 2007 г. № 79-р была утверждена Концепция федеральной целевой программы «Дети России» на 2007 - 2010 годы («Российская газета №22, 02.02.2007). Общее руководство по реализации Программы возложено на Минздравсоцразвития России. Целью Программы является «обеспечение комплексного подхода к созданию благоприятных условий для улучшения жизнедеятельности и здоровья детей, к решению проблем неблагополучия семей с детьми».
Мероприятия подпрограммы "Дети и семья" направлены на оказание помощи семье, находящейся в трудной жизненной ситуации, повышение эффективности работы по предупреждению семейного неблагополучия и профилактике социального сиротства. В рамках направления "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" предусматривается решение следующих задач: развитие новых форм профилактики семейного неблагополучия; защита прав и интересов детей; укрепление системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; развитие инновационных технологий и форм профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в том числе в условиях сельской местности; расширение доступности услуг по социальной реабилитации и адаптации детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации.
Программа формировалась с учетом положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2006 года, в котором особый акцент был сделан на увеличение рождаемости и усиление государственной поддержки семей с детьми, на разработку механизма, позволяющего сократить количество детей, находящихся в учреждениях интернатного типа.
В последние годы произошло изменение основного вектора социальной политики в области защиты детства: от устранения последствий семейного неблагополучия к его профилактике, необходимость которого была очевидна уже давно. Выделение единой подпрограммы "Дети и семья" должно обеспечить комплексное решение проблем социализации детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. В связи со спецификой проблем различных категорий детей эта подпрограмма включает три самостоятельных направления, в том числе и "Дети-сироты".
Первым единым документом, полностью регулирующим порядок установления, осуществления и прекращения опеки или попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами, является Федеральный закон «Об опеке и попечительстве», принятый 11 апреля 2008 года. В соответствии с законопроектом органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта РФ, а их структура определяется высшим должностным лицом субъекта РФ. Контроль за их деятельностью и разработку методических материалов по вопросам их деятельности осуществляет уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти.
Данный закон направлен на расширение прав нуждающихся в опеке и их опекунов. Впервые в нем вводится «ответственность опекунов за нарушение прав и законных интересов подопечных граждан». В частности, органы опеки теперь вправе отстранять опекуна от исполнения его обязанностей, если он использует своего подопечного в корыстных целях, оставляет сироту или немощного без присмотра и помощи.
Кроме того, устанавливается правовой статус опекунов и попечителей, упорядочиваются процедуры установления и прекращения опеки или попечительства, в том числе вводится упрощенный порядок их назначения. Также законопроект определяет правовой режим имущества подопечных, устанавливает ответственность опекунов или попечителей и органов опеки и попечительства. Согласно поправкам, назначение опекуна ребенку, достигшему десяти лет, может быть только с его согласия. Закон не допускает передачу братьев и сестер под опеку или попечительство разным лицам, за исключением тех случаев, когда это отвечает интересам ребенка.
Принятые изменения в указанные законодательные акты дают возможность установить опеку или попечительство над детьми по договору, в том числе по договору о приемной семье, либо в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, по договору о патронатной семье. Принятый закон вводит в Семейный кодекс РФ специальную главу, посвященную устройству детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Практический блок
Основные вопросы:
1. Назовите международные документы, составляющие основу отечественной нормативно-правовой базы по проблеме безнадзорности и социального сиротства.
2. Раскройте сущность положений Конвенции ООН о правах ребенка, посвященных изучаемой проблематике.
3. Какие законодательные акты Российской Федерации составляют правовую основу системы государственного обеспечения детей, оставшихся без попечения родителей?
4. Проанализируйте значение Семейного кодекса РФ для решения проблем безнадзорности и социального сиротства в нашей стране.
5. Какие меры социальной поддержки детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, предусматривает законодательство РФ? Какими законодательными актами регламентированы эти меры?
6. Изучите систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, изложенную в 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и покажите роль и место различных ведомственных структур и общественных организаций в системе профилактики.
7. Если бы Вы могли инициировать принятие новых законодательных актов, или внесение изменений в существующие, какие бы из них Вы считали нужным внести на рассмотрение в связи с изучаемой проблематикой?
Практическое задание 1:
С 1 января 2008 года органами опеки и попечительства становятся органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления лишаются указанной функции. В связи с этим внесены изменения в пять федеральных законов: Гражданский кодекс Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закон Российской Федерации «Об образовании».
Эти изменения направлены на изъятие полномочий по опеке и попечительству у органов местного самоуправления и наделение этими полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Передача полномочий по опеке и попечительству потребовала внесения изменений в федеральные законы, содержавшие указания на то, что органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления. Проанализируйте внесенные в законодательство изменения и сделайте выводы о значении передачи полномочий для социальной поддержки детства в Российской Федерации.