Эта особенность фиксируется в нормативных документах. Например, официальное определение понятия управления Интернет, выработанное рабочей группой UN ICT Taskforce – «разработка и применение правительствами, частным сектором и гражданским обществом, при выполнении ими своей соответствующей роли, общих принципов, норм, правил, процедур принятия решений и программ, регулирующих эволюцию и применение Интернета».
Последний на сегодняшний день документ, регулирующий глобальное управление информационной сферой, Тунисская программа для информационного общества (принята 18 ноября 2005 на втором этапе Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества (World Summit on the Information Society (WSIS)), призывает государства к активному диалогу с частными организациями и заявляет о развитии институтов межсекторного партнерства.
Сотрудничество государства и частного коммерческого и некоммерческого сектора может выражаться в передаче части государственных полномочий этим организациям на контрактной основе (что свойственно для многих отраслей, но наиболее распространено именно в сфере управления ИКТ и их инфраструктурой, даже в государствах с менее развитым рынком).
Другой формой партнерства является сотрудничество по выработке программ и решений по управлению всей информационной отраслью, что по своей сути является чисто государственной функцией. В информационной сфере частный сектор не только формально, но реально допущен государствами к выработке решений. В данном случае партнерство закрепляется такими институциональными формами, как саммиты, форумы, конференции и т.п. (государства часто сами становятся инициаторами таких обсуждений).
Специфичным для информационной сферы является пример использования технологий партнерства в рамках ООН при выработке общеобязательных практически для всего мира решений. Речь идет об экспертном совете UN ICT Taskforce. В структуре UN ICT Taskforce была официально закреплена форма сотрудничества государств, бизнеса и общественных организаций, которые на равных участвуют в процессе выработки важнейших решений. Это значительное событие в современной истории, которое может быть оценено как начало изменения жесткой системы межгосударственных отношений, просуществовавшей в течение нескольких сотен лет. «Эти перемены могут быть сравнимы по значимости с переходом от абсолютной монархии к конституционной и с внедрением демократических форм правления в тех странах, которые переживали индустриальную революцию».[123]
Наиболее значительными постоянными институтами управления на основе межсекторного партнерства в информационной сфере выступают смешанные институты. Это организации, которые объединяют как государственные учреждения, так и представителей частного сектора и гражданского общества. В рамках этих организаций совместно вырабатываются решения, нормативы и стандарты, которые фактически приобретают статус законов.
3.1.3. Смешанные институты
Главной организацией в сфере управления Интернет является ICANN (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers[124]), которую некоторые иногда называют «Верховным судом Интернета», «Правительством Интернета». ICANN – это некоммерческая полугосударственная организация, которая по контракту с правительством США занимается координацией политики и техническими протоколами, связанными с доменными именами. ICANN изначально была полностью частная организация, в задачи которой входило решение спорных ситуаций вокруг домена .US и координация действий сетевого общества. Она финансировалась Пентагоном и осуществляла повседневный контроль за системой адресации и обмена данными между серверами. Постепенно круг ее функций расширялся, и в настоящее время (после смерти Джона Постела) ICANN занимается распределением доменных имен во всем Интернете и включает 3 комитета: доменных имен, IP-адресов и протоколов. ICANN сотрудничает с другими организациями и частными лицами, государствами и межправительственными организациями. В административный совет входят граждане Австралии, Бразилии, Болгарии, Канады, Китая, Франции, Германии, Ганы, Японии, Кении, Кореи, Мексики, Голландии, Португалии, Сенегала Испании, Англии и США.
Но фактически это «почти любительская организация по своему статусу, во главе которой стоят калифорнийские юристы и компьютерщики, которые вполне свободны в своих решениях, несмотря на давление, иногда оказываемое на них Пентагоном или Белым домом».[125]
На посту президента корпорации было всего пять человек: Джон Постел (1998), Эстер Дайсон (1998-2000), Винтон Серф (2000-2001), Стюарт Линн (2001-2003), Пол Твомей (с 2004 по наст.вр.).
Президент Стюарт Линн предпринимал попытки реформировать управление корпорации, а также выступал за сотрудничество с правительствами государств.[126] Сейчас, как и прежде, 5 из 19 членов Совета Директоров избираются на он-лайновом всемирном голосовании.
За время существования организации не раз вставали вопросы о легитимности ее деятельности и полномочий в управлении Интернетом. До недавнего времени вопрос о дальнейшей судьбе организации был неясен.
ICANN наделена властными полномочиями по контракту с правительством США. Министерство торговли США обладает правом продления соглашения сторон. Действие «Меморандума о взаимопонимании» всегда продлевалось, однако в 2003 году послание министерства выражало недовольство по поводу слишком медленного выполнения задач, установленных соглашением. С 2003 года официально расширено сотрудничество государственных органов других стран и ICANN. Особенно это касается заключения соглашений с регистраторами национальных доменных имен. Многие из них сопротивлялись стремлению ICANN установить свои полномочия над изначально сложившимися неформальными техническими сообществами. Группа CENTR[127] (Европа), которая объединяет более 30 операторов национальных доменных имен, назвала ICANN организацией, которой требуется обосновать свою легитимность и улучшить свои отношения с сообществом регистраторов. Министерство также обязало ICANN предоставлять ему ежеквартальные отчеты о прогрессе в выполнении поставленных задач и сообщило, что ожидает увидеть значительные улучшения за период, на который продлен контракт.[128]
В качестве критики представители мировой общественности обращали внимание на недостаточную репрезентативность причастных лиц, а также недостаток свободы действия для ведения общественных дискуссий.
Со временем ICANN предпринимает попытки преодолеть недостаток своей легитимности: яснее формулируются задачи, расширяется круг участников. Еще на первом этапе Всемирной встречи по вопросам информационного общества было принято решение о сотрудничестве ICANN с Международным союзом телекоммуникации ООН.
В последнее время ICANN все больше подвержена контролю со стороны государств. Из любительской она превратилась в подлинно международную организацию. В то же время обсуждается неравномерность влияния государств на деятельность организации. Хотя формально «Правительство Интернет» (ICANN) является частной корпорацией, фактически она подчиняется Правительству США. По мере развития Интернет многие государства начали претендовать на контроль за «своей» доменной зоной. Вызывало противоречия решение вопроса о том, кто именно будет распоряжаться регистрами новых адресов, основанных не на латинских алфавитах.
«Это – в высшей степени политически чувствительный вопрос, при решении которого будут так или иначе затронуты интересы, например, Китая. Ведь если китайские власти получат возможность контролировать то, как будут распределяться новые Интернет-адреса на китайском языке, это означает фактический переход в руки Пекина контроля над китайским сектором Интернет. Уже сейчас китайские представители ведут активную борьбу за контроль над интересующими их секторами Интернет. В мае этого года на встрече представителей министерств торговли США и КНР китайский министр информации Ву Зичуань потребовал, чтобы США вычеркнули из базы данных Интернет- адресов доменное расширение .tw, которое обозначает Тайвань. Это лишь один из примеров того, как большая политика вмешивается в теоретические, казалось бы, вопросы телекоммуникационной инфраструктуры».[129]
Сегодня окончательное решение относительно роли ICANN в управлении Интернет принято «на высшем уровне». Мы не сохранили интригу и сказали об этом, когда рассматривали историю институционального становления информационной сферы. Повторим, что ICANN будет по-прежнему обеспечивать техническое управление Интернет, но при этом будут пересмотрены некоторые подходы к управлению сетью. Во-первых, политика присвоения IP-адресов станет более сбалансированной на географической основе, а не по принципу статуса государств. Во-вторых, управление Интернет станет и уже становится более децентрализованным. Контроль за различными доменными зонами отдается аккредитованным при ICANN некоммерческим организациям, а сама организация скорее выполняет роль координатора. Кроме того, ICANN теснее сотрудничает с подразделениями ООН. Расширяется число участников организации, повышается подотчетность ее деятельности.
Механизм партнерства секторов в рамках ICANN реализуется, во-первых, в структуре управления организацией, административный совет которой формируется из представителей бизнеса, гражданского общества и научного сообщества из разных стран. Организация называет себя «частно-государственное партнерство».[130] Во-вторых, в рамках вспомогательных комитетов, например, Комитета At-Large, созданного в 2002 году, членом которого может бесплатно (без взносов) стать любой гражданин мира.[131] И, наконец, некоторые корпоративные члены ICANN наделяются управленческими функциями, причем не только в регионах и отдельных государствах, но и в глобальном масштабе. Например, членом ICANN является некоммерческая организация IANA - Internet Assigned Numbers Authority.[132] Это основная организация, занимающаяся вопросами координации выделения IP-адресов и номеров автономных систем. IANA работает при Институте информатики (Information Sciences Institute) Университета Южная Каролина.