С точки зрения гражданина, прямые выборы главы субъекта федерации - это одна из форм реализации права, предусмотренного ч.2 ст.32 Конституции («Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме»). Новый порядок предполагает, что эта форма осуществления данного права будет у граждан изъята. Однако ч.2 ст.55 Конституции гласит: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Конечно, речь не идет об отмене права избирать и быть избранным как такового, но, вне всякого сомнения, о сокращении объема его реализации, то есть его умалении.
Таким образом, новый порядок выборов глав субъектов Федерации противоречит целому ряду статей Конституции, в том числе положениям, являющимся основами конституционного строя Российской Федерации. Его реализация приведет к необходимости дальнейшего «толкования» Основного закона или игнорирования других положений.
Рассмотренные проблемы функционирования российской государственной власти при ее разделении по горизонтали свидетельствует о сложности и неоднозначности реализации этого конституционного принципа. Российский вариант разделения властей имеет свои характерные особенности, связанные во многом с последствиями господства узко понимаемого единства власти при системе Советов.
Полагаю, что на современном этапе необходима более детальная регламентация взаимоотношений между всеми элементами и уровнями разделенной власти. В законодательных актах, касающихся компетенции государственных органов, должен быть недвусмысленно определен порядок реализации их функций в системе разделения властей.
Существенные проблемы имеются и при разделении власти по вертикали - через реализацию принципа федерализма, и развитие местного самоуправления, которое является одной из форм осуществления власти народа (ч.2 ст.3 Конституции РФ).
2.6. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
Нести в себе эту власть предназначены органы местного самоуправления, которые в соответствии со ст.12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти.
Руководитель аппарата Комитета по вопросам местного самоуправления Совета Федерации РФ В.А.Сивицкий считает, что «статья 12 Конституции РФ о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти возникла по тонким политико-психологическим соображениям, чтобы дать понять, что местное самоуправление – это нечто такое, во что государству не следует вмешиваться. Хотя все прекрасно понимали, что это на самом деле государственная власть»1.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года зафиксировано, что местное самоуправление – это одновременно уровень публичной власти, институт гражданского общества и механизм реализации общегосударственных задач.
В этой связи органы местного самоуправления должны наделяться серьезными властными полномочиями. К сожалению, функции органов местного самоуправления нередко низводятся до второстепенных вопросов, не имеющих отношения к власти народа. Реализация положений Конституции РФ должна заключаться в увеличении именно властного потенциала органов местного самоуправления.
По мнению М.А.Краснова, данный закон не создает благоприятных условий для самоуправления2.
Следует отметить, что упомянутый Закон стал четвертым в новейшей истории России базовым законодательным актом об устройстве местной власти.
Он принимался в условиях устоявшейся конституционно-правовой системы и стабильной политической ситуации, на основе сложившейся практики применения конституционных норм, определяющих основные принципы организации местного самоуправления.
Тем не менее, появление нового Федерального закона об организации местного самоуправления сопровождалось возобновлением и усилением многолетней теоретической дискуссии о месте местного самоуправления в системе основ конституционного строя России.
Как уже отмечалось, положения действующей российской Конституции,
_______________________________________________
1 См.:Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления («круглый стол»). Государство и право. 2004. № 3. С.37.
2См.: Там же. С.37.
очерчивающие правовой статус местного самоуправления, разрабатывались в условиях столкновения двух методологий, основанных соответственно на общественной теории самоуправления, предполагающей свободу местных коллективов и негосударственную природу их управленческой деятельности, и на государственной теории, исходящей из отсутствия качественных различий государственного и муниципального управления. В итоге конституционная модель местного самоуправления обрела качества правового дуализма: самостоятельного уровня публичной власти и формы самоорганизации граждан на местном уровне.
Характерен ли упомянутый дуализм для реального местного самоуправления, существующего ныне в России?
Практика явно не подтверждает, что местное самоуправления является самоорганизацией граждан и тем качественно отличается от государственного управления.
Как справедливо отмечает С.А.Авакьян, «совершенно очевидно, что местное самоуправление является вариантом публичной власти, и в этом плане оно не может быть ни искусственно, ни как-либо еще отделено от государственной власти»1.
«Безусловно, - пишет А.А.Сергеев, - развитие форм демократического участия граждан в решении вопросов местного значения является и должно остаться важнейшим императивом муниципального права. Однако можно назвать юридическим романтизмом представления о том, что реальное российское местное самоуправление сегодня является самоорганизацией и самодеятельностью населения»2.
Более того, не следует полагать, что соответствующие идеи развития местного самоуправления можно будет воплотить в жизнь в исторически
_______________________________________________
1См.: Материалы парламентских слушаний «Проблемы законодательства в области местного самоуправления». М.: Издание Государственной думы. 2001. С.18-19.
2Сергеев А.А. Развитие конституционных и законодательных основ российского местного самоуправления. // Федерализм. 2004. № 1. С.161.
короткие сроки. К сожалению, для этого пока нет необходимых социальных и
экономических предпосылок.
Попытки же закрепить в позитивном праве схемы, не отвечающие потребностям практики, неизбежно обречены на провал. Практика отторгает надуманные построения юридической теории.
Тем не менее, положения ст.12 Конституции России, закрепившие принципы самостоятельности местного самоуправления и его организационной обособленности от государственной власти, нельзя считать ошибкой.
Следует согласиться с выводами группы экспертов о том, что она «способствует переводу взаимоотношений между органами государственной и муниципальной власти с основы подчинения в первую очередь административным предписаниям вышестоящего начальника на более цивилизованную основу подчинения нормам законодательства»1.
Однако, на практике принцип самостоятельности местного самоуправления не был реализован в полной мере. Органы местного самоуправления не получили обещанной им самостоятельности даже в тех вопросах, которые названы как имманентные местному самоуправлению самой Конституцией. Зависимость органов местного самоуправления от финансового диктата исполнительной власти во многом девальвировала то, во имя чего задумывалась самостоятельность местного самоуправления.
Реформа законодательных основ местного самоуправления, начатая по инициативе Президента России в 2003 году, была обусловлена необходимостью приблизить органы местного самоуправления к населению, обеспечив при этом их реальную способность эффективно хозяйствовать на своем уровне.
Ее цель – уйти от абсолютизации самостоятельности местного самоуправления и противопоставления различных конституционных норм к
_______________________________________________
1См.: Доклад Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления «О проблемах соответствия норм законодательства РФ требованиям международных договоров РФ в сфере местного самоуправления». Материалы парламентских слушаний «Проблемы законодательства в области местного самоуправления». М.: Издание Государственной думы. 2001. С.13-14.
законодательному установлению гарантий эффективности местной публичной власти.
В ходе разработки проекта новой редакции Федерального закона об организации местного самоуправления возникали споры по поводу того, как следует соотносить предлагаемые законодательные решения с конституционной моделью местного самоуправления. Следует ли рассматривать предложенные новеллы как развитие конституционных положений, определяющих статус местного самоуправления в системе народовластия, как качественно новые решения в рамках действующей конституционной модели или как скрытую ревизию норм Конституции?
Коррекцию содержания конституционной модели организации местного самоуправления оправдывает точка зрения о возможности законодателя в силу п. «в» ст.71 и ч.3 ст.55 Конституции развивать конституционную модель местного самоуправления и интерпретировать установленные ею принципы организации местного самоуправления.
Однако существует и иная точка зрения, основанная на соотнесении буквальных формулировок Конституции и закона.