Вместе с тем, сама Конституция содержит положения, которые противоречат принципу равноправия субъектов Российской Федерации и свидетельствуют об асимметричности ее построения. Прежде всего, ч.5 ст.66 Конституции допускает изменение статуса субъекта Российской Федерации по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта. Если статус субъекта Федерации может меняться, то значит, существуют различные статусы разных субъектов РФ, которые в соответствии с основами конституционного строя равноправны. Ведь статус есть не что иное, как правовое положение. Если же правовое положение субъектов Федерации различается, то и равноправия между ними быть не может. В этой связи, решая проблему различного статуса субъектов РФ, необходимо максимально приблизить положение республик к другим субъектам Федерации.
Действительно, несмотря на декларируемость национального признака
_______________________________________________
1Габоев А.Б. Защита прав и свобод человека – важнейший составной элемент при осуществлении государственной национальной политики. // Государство и право. 2005. № 1. С.31.
2Чертков А.Н. Об основных правовых проблемах федерализма в современной России и путях их решения. // Федерализм. 2004. № 2. С.73.
при формировании субъектов Российской Федерации, на практике значительная доля населения той или иной национальности оказалась за пределами «своей» государственности. Только в 4 республиках из 21 (Северная Осетия, Тыва, Чечня и Чувашия) население состоит из представителей титульной нации более чем на 50%. Поскольку в составе Российской Федерации нет моноэтнических республик, то национальный принцип построения Федерации не учитывает фактического полиэтнического состава населения любой республики.
Помимо Республик в России существуют 10 автономных округов и 1 автономная область. Однако по своей сути они автономиями не являются, так как их статус идентичен положению других регионов. Это такие же субъекты Федерации, как и края, области, города федерального значения, имеющие равные права во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Несущественным является и отличие их от республик: не могут устанавливать свои государственные языки и вместо конституций принимают уставы.
Закрепление на конституционном уровне у представителей одних национальностей возможности образовывать автономные округа (область) в местах их традиционного проживания, у других – республики, делает уместным постановку вопроса о нарушении национального равенства, о котором говорит ч.3 ст.5 Конституции РФ. Какие критерии могут быть положены в основу оправдания такого деления?
Почему другим народам не предоставлено право создавать субъекты Федерации со своим титульным названием? Например, ранее были Карело-Финская Республика, Республика Немцев Поволжья. Напротив, некоторыми нациями оно реализовано дважды и даже трижды. Есть Республика Коми и Коми-Пермяцкий АО, Республика Бурятия и Агинский Бурятский АО, Усть-Ордынский Бурятский АО, Ненецкий АО и Таймырский (Долгано-Ненецкий АО), Ямало-Ненецкий АО.
Существование автономий в нынешнем виде также нарушает конституционный принцип равенства всех граждан независимо от места жительства при реализации ими избирательных прав.
Выходом из сложившихся противоречий мог бы стать пересмотр статуса автономных округов и автономной области при ликвидации их как субъектов Федерации и сохранении возможности образования в случае необходимости новых автономий, но уже на иных принципах. Здесь есть различные варианты. Уже законодательно определено объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край; состоялся референдум по вопросу присоединения к Красноярскому краю Таймырского и Эвенкийского автономных округов, прорабатывается вопрос о присоединении в дальнейшем Республик Тывы и Хакасии.
Из изложенного можно сделать разные выводы. В.В. Иванов, например, считает, что «ни само по себе наличие в составе Российской Федерации «регионов», называемых «республиками», «автономной областью», «автономными округами», в действительности не составляет проблемы, по крайней мере, проблемы той степени остроты, какую ей приписывают «прожектеры». Если подойти к толкованию Конституции с правильной (выд.В.В.Ивановым) позиции, то все или почти все становится на свои места»1.
В отличие от приведенной точки зрения представляется, что важнейшей стратегической задачей РФ является постепенный переход от смешанного принципа образования федерации к территориальному. Многочисленные концепции, настаивающие на национальной основе государственности республик, следует отвергнуть как противоречащие Конституции.
Во-первых, конституционное закрепление равноправия и самоопределения народов России как принципов российского федерализма заложило основу наднационального подхода к пониманию понятия «народ»
_______________________________________________
1Иванов В. В. Новые подходы к теории территориального устройства и федеративная система России. //Правоведение. 2002. № 3. - С. 82.
(«народы») применительно к данному принципу. «Народ субъекта Российской Федерации» — это общность лиц разной национальности, исторически объединенных проживанием на одной территории, т. е. население «региона».1
Во-вторых, Конституция, как пишет И. В. Лексин, «безразлична» к критериям, по которым в 1920-1940 гг. были образованы республики (до 1991 г. - автономные республики), края, области, автономные округа (до 1977 г. - национальные округа). Из того, что когда-то в основе образования той или иной территориальной единицы России лежал национальный фактор, совершенно не следует, что он должен признаваться, а тем более признается, действующей Конституцией.2
Среди ученых и известных политиков уже довольно давно ведутся споры о возможности преобразования всех 89 субъектов РФ в 15-20 однотипных субъектов (республик или губерний). Такое переустройство способно снять проблему асимметрии и неравенства субъектов России. При этом, преждевременным реформированием можно нарушить политическую, этноконфессиональную и экономическую стабильность, попытавшись в ходе реформы лишить те или иные народы (народности) и территориальные общности права на самоопределение в составе федерации. К такой процедуре нужно подходить последовательно и осторожно, чтобы не нарушить системное единство существующей федеративной модели, а попытаться преобразовать сложившиеся связи в федеративных отношениях. Необходимо учитывать, что в условиях полиэтнической структуры государственности, следует разграничивать реформирование административно-территориальной структуры, с одной стороны, и создание максимально благоприятных условий для развития каждого этноса на территории России, его культурной автономии - с другой. Реформирование административно-территориальной структуры - вопрос не только следования той или иной модели государственного
_______________________________________________
1См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно-практическое пособие. М.: Дело. 2000. С. 159.
2Лексин И. В. К вопросу о реформировании территориального устройства России // Право и власть. 2001. С.115.
устройства, но и условие утверждения принципов правового государства и эффективного управления. По сути, это элемент структурирования в России гражданского общества.
Президент РФ В.В.Путин в своем выступлении при представлении ежегодного Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ 8 июля 2000 года был вынужден признать: «В России федеративные отношения недостроены и недоразвиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства. Мы все время говорим о федерации и ее укреплении, годами об этом же говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства… у нас создано децентрализованное государство»1.
В комментарии к Конституции РФ под редакцией В. Четвернина совершенно справедливо говорится, что «государственное устройство России - это не Федерация, а некое состояние динамического равновесия между угрозой развала страны и компенсирующей ее унитаристской тенденцией».
Думаю, что Российская Федерация не заинтересована в победе какой-либо из постоянно действующих в любом федеративном государстве тенденций - унитаризма или федерализма, а стремится к нахождению некоего баланса сил, при котором в наибольшей степени будут соблюдаться принципы федеративного устройства России.
Как отметил С.М.Миронов, «неотъемлемым атрибутом федеративной формы государственности является обеспечение гармоничного сочетания централизации и децентрализации, единства и многообразия общественных структур, баланса интересов личности и государства. Пока в полной мере не удалось создать сбалансированную систему взаимоотношений Центра, регионов и муниципалитетов, которую необходимо соотнести с многообразием условий российских регионов, а также муниципалитетов внутри каждого
_______________________________________________
1Цит. по: Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. М.: Изд-во РАГС. 2001. С.203.
субъекта Федерации. Многие проблемы в этой сфере остаются нерешенными»1.
Автору импонирует точка зрения С.М.Шахрая, который рассматривает отечественную модель федерализма не как уже окончательно сложившуюся и сформировавшуюся в своих базовых характеристиках систему, а как динамично меняющуюся, эволюционирующую, диалектично трансформирующуюся в соответствии с изменениями в общественных отношениях структуру. Федерализм по С.М.Шахраю – скорее не явление, а процесс2.
И сегодня процесс формирования Российской Федерации еще далеко не завершен, как в вопросе формирования субъектов Федерации и наполнения их прав и полномочий, так и в контексте закрепления стабильного и уверенного положения федеральных органов власти.