Нарушение установленных правил документирования, хранения и использования документов (хищение документов, искажение их смысла при составлении, подделка и разглашение решений) каралось наказанием смертной казнью ("чести, живота и пожитков лишить"), ссылкой, конфискацией имущества, лишением чина или денежным штрафом..
4. ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО УЧРЕЖДЕНИЙ
РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЫ XIX в.1
4.1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ. ОБЩАЯ
В первой половине XIX в. в России произошли изменения во всех сферах экономики. Применение наемного труда и механизмов, замена мануфактур -фабриками — в промышленности; повышение товарности помещичьих имений, кризис крепостнического хозяйства, замена (в рамках прежней сословной системы) осконных классов феодального общества новыми классами: капиталистов, наемных рабочих, буржуазии, пролетариата, крестьянские волнения и возникшее в 30—40-х гг. рабочее движение, сложная международная обстановка, Отечественная война 1812 г., включение в состав Российской империи территорий многих национальностей — таковы особенности развития Российского государства с начала XIX в. до 1861 г.
В это время абсолютизм достигает своего апогея: "Император российский есть монарх самодержавный и неограниченный". Самодержавие искало пути приспособить государственный аппарат к новым явлениям в экономической и общественной жизни страны. Реформой центрального управления занялся Негласный комитет (1801 — 1803 гг.)
Первым шагом создания законосовещательного органа был образованный в 1801 г. Непременный совет, упраздненный в связи с созданием в 1810 г. Государственного совета. Законосовещательными были и Комитет министров, утвержденный в 1802 г., и параллельно существовавший с ним созданный неофициально в 1857 г. Совет министров, и Святейший синод (по духовному ведомству), и Собственная его импе-раторскоговеличества канцелярия, которая при Николае I фактически стояла над всем аппаратом управления. Права ее шести отделений (наиболее известных третьего, ведавшего вопросами наблюдения за деятельностью революционных организаций, и второго, проводившего работу по систематизации законодательства) не отличались от прав министерства.
Указ 1802 г. о правах и обязанностях Сената определил его положение как "главного хранителя законов", которому формально предоставлялись большие полномочия , ограниченные сразу же (в 1803 г.): он мог лишь давать замечания на ранее изданные законы, отменялась его обязанность рассматривать отчеты министерств.
Для укрепления центрального правительственного аппарата манифестом от 8 сентября 1802 г. были созданы первые восемь министерств. Коллегия были сохранены, они вошли в состав министерств (по одной или по нескольку коллегий в одно министерство). Канцелярия при министре осуществляла связь с коллегией. В манифесте были перечислены документы, обеспечивающие взаимоотношения между министром и коллегией между подчиненными учреждениями и верховной властью.
Министры единолично решали наиболее важные вопросы, не вмешивались в текущие дела коллегий. Из-за смешения коллегиального и единоличного начал в управлении не было четкости в распределении функций между коллегиями, это делало аппарат громоздким и мало способным к оперативному управлению. Поэтому в отдельных министерствах начал утверждаться принцип единоначалия, который повсеместно распространился после преобразований 1810—1811 гг.
Еще в докладе министра внутренних дел 1802 г. особое внимание обращалось на четкое распределение обязанностей: "Работа каждого отделения должна быть расположена на степени...", "разделение работы есть истинное правило совершенства во всяком роде дел..." .
Законодательным актом 17 августа 1810 г. "Разделение государственных дел по министерствам" были уточнены и разграничены функции ряда министерств: внутренних дел, полиции, просвещения, финансов, коммерции, Главного управления духовных дел иностранных исповеданий . Закон от 25 июня 1811 г. "Общее учреждение министерств" установил "предметы ведения государственных дел" 13 министерств, определил систему их взаимоотношений с другими учреждениями и четкую и едино-
образную структуру. Возглавлял министерство министр, назначавшийся императором и ответственный только перед ним, а во время его отсутствия — товарищ министра. При министре существовал совет "для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения" . Совет министра являлся совещательным органом, в который входили директора департаментов.
Рабочий аппарат министерств состоял из департаментов, которые по типу основных подразделении Сената и Государственного совета делились на отделения, отделения — на столы. Директора департаментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделении — диктаторам департаментов, столоначальники— начальникам отделений. В крупных по объему компетенции департаментах создавался совещательный орган из директора департамента и начальников отделений —общее присутствие, которое, как и совет при министре, не являлось коллегиальным органом управления.
Реформы высшего и центрального аппарата в начале XIX в. не могли остановить кризиса феодально-крепостнического строя. После подавления восстания декабристов в России произошли новые изменения в правительственном аппарате. Это выразилось в централизации распорядительной и исполнительной власти, во введении в 1тх:ударственный аппарат некоторых элементов милитаризации. Большинство постов министров заняли генералы, отдельные отрасли управления получили военное устройство (лесное и горное ведомсгва, путей сообщения и т.д.).
Местные органы управления в рассматриваемый период не претерпели существенных изменений. Главой местной администрации губерний был губернатор, группу окраинных губерний возглавлял генерал-губернатор, во главе уезда стоял капитан-исправник. Волостные правления состояли из волостного головы, старост и писаря.
С изменением структуры государственного аппарата происходит реорганизация делопроизводства, которому придавалось большое значение п организации управления. Делопроизводство основывалось на четкой постановке задач и вопросов деятельности каждого органа управления. Конкретизация "Общего учреждения министерств" находила отражение в уставах и положениях каждого министерства. Их "точность, полнота, ясность" ставились в прямую взаимосвязь с организацией делопроизводства: "...тем производство дел будет правильнее и число их менее. Постепенное уменьшение числа дел есть самый главный признак благоустройства министерства, а умножение их есть знак расстройства и смешения"1.
Законом 1811 г. установлено единообразие производства дел во всех министерствах.
Единообразными по функциональному назначению стали канцелярии — структурные части учреждений, где сосредоточивалось "все письмоводство". Четко определялись их структура, задачи. Например, в манифесте "Образование Государственного совета" 1810 г. есть специальный раздел о государственной канцелярии, где определены ее должностной состав (государственный секретарь, статс-секретари, докладывающие дела в департаментах Совета, и их помощники), структура (пять отделений), описывался "образ производства дел". По "Общему учреждению министерств" 1811 г. в каждом министерстве была создана канцелярия для решения как общих дел, относившихся ко всем департаментам, так и дел, подлежавших разрешению непосредственно министром. Она являлась рабочим органом, координировавшим делопроизводство и осуществлявшим связь со всеми структурными подразделениями министерства, подчиненными и другими учреждениями. Канцелярия имела ту же структуру, что и департамент: отделения, столы. Для выполнения технической работы предусматривался большой штат секретарей, писцов, переводчиков. Помимо общей канцелярии министерства в департаментах, имевших несколько отделений, "для общей связи письмоводства" создавалась при директоре "особенная канцелярия".
Управленческий аппарат нуждался з специалистах, подготовленных по различным отраслям знаний. Для продвижения по службе законом 1809 г. были выдвинуты требования определенного, в том числе юридического, образования. "Общее учреждение министерств" предусматривало при канцеляриях и департаментах иметь сверх штата молодых людей для специального обучения министерскому делопроизводству.
Обязанности чиновников определялись законами и инструкциями. Последние составлялись по четко выработанной форме: в первых разделах излагались обязанности должностного лица, в последующих — порядок обмена документами, их исполнения и организации хранения .
4.2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДОКУМЕНТОВ, ПРАВИЛА ИХ СОСТАВЛЕНИЯ И ОФОРМЛЕНИЯ
Манифестом от 8 сентября 1802 г. об образовании министерств, "Общим учреждением министерств" 1811г., манифестом об образовании Государственного совета и другими законодательными актами определились виды документов "по степени власти", т.е. в соответствии с иерархией прав и обязанностей учреждений и должностных лиц.
Общие законодательные акты издавались в виде уложений, мнений Государственного совета, докладов, удостоенных высочайшего утверждения. Торжественное оповещение населения о событии или важной административной и законодательной мере давалось б форме манифеста. Указом выражалась воля императора, непосредственно от него исходившая. Издавали указы Сенат, а с 1832 г. — все "высшие места" .