Результаты обсуждений в департаментах и общем собрании оформлялись мнением (решением). Мнение, принятое большинством голосов, вносилось в журнал, к которому прилагалось особенное мнение членов Совета, не согласных с общим решением.
Журналы, а с 1816 г. отчеты-мемории, представлялись государственным секретарем на утверждение императору.
В манифесте "Образование Государственного совела" ничего не говорилось об обязанности императора соглашаться с большинством Совета. Формула "вняв мнению Государственного совета", как показала практика, вовсе не означала определенного ограничения власти монарха. Из 242 дел, по которым голоса в Совете разделились, Александр 1 утвердил мнение большинства лишь в 159 случаях .
Рассмотрение законопроектов, которые вносились в форме представлений министрами в высшие законосовещательные органы, проходило несколько стадий. Прежде всего на представление требовалось запросить отзывы о нем всех заинтересованных ведомств. Для внесения проекта закона на рассмотрение нужна была санкция верховной власти, которая давалась по особому докладу министра. При обсуждении законопроекта вносились коррективы в первоначальный текст. Утверждался закон императором.
Имелись случаи, когда законопроекты, минуя высшее учреждение, становились законами по непосредственным докладам министров. В этом наиболее ярко проявлялась неограниченная власть монарха.
Характер подготовки документов к рассмотрению и их обсуждение в высших органах государственной власти — Государственном совете, Комитете и Совете министров — открывал большие возможности для произвола чиновников. Так, практика оформления заседаний журналами, в которых прения записывались в обобщенном виде, приводила к неточному отражению событий, а иногда и к их фальсификации. Нередко нарушался порядок рассмотрения и утверждения документов. Работники канцелярий не только вели делопроизводство, но и редактировали вносившиеся на обсуждение законопроекты. Глава канцелярии имел большую власть. Министр внутренних дел П.А. Валуев писал, что члены Государственного совета — "ничто, председатель — кое-что, государственный секретарь — все. От него зависела очередность рассмотрения документов, подготовка журналов, составление меморий, доклад царю.
"Общим учреждением министерств" 1811г. устанавливался единообразный порядок "производства дел" во всех министерствах, их департаментах и отделениях. Процесс делопроизводства делился на следующие этапы:
— порядок вступления дел;
— движение их, или собственно так называемое производство;
— отправление дел;
— ревизия;
— отчеты .
Таким образом, четко выделяются основные этапы работы с документами: организация приема документов, направление на исполнение и исполнение, контроль за исполнением и отправка.
"Порядок вступления, дел" регламентировал направление основных документопотоков. Исполнение ("движение или собственно производство дел") было определено отдельно для канцелярии министра, департамента, совета министров, общего присутствия департамента, особенных установлений (канцелярий при директоре департамента).
Документы могли поступать непосредственно министру через канцелярию или в департаменты. Министр получал указы и повеления верховной власти, документы других министерств. Представления от подчиненных органов направлялись министрам лишь по делам особой важности или срочности. Па имя министра подавались отзывы на его предписания и жалобы на действия департаментов, секретные документы. В отделениях канцелярии министра исполнялись секретные документы (с надписью "в собственные руки"), а также те, "кон по важности своей требуют особенного ею (министра) распоряжения". Кроме тою, выделилась еще одна важная функция канцелярии министра —правильное распределение документов по департаментам, наблюдение; "чтоб бумаги сколь можно менее уклонялись от установленною им пути в департаментах".
В департаменты поступали предписания министра, документы на имя министра, присылаемые из его канцелярии, документы департаментов того же или другого министерства, представления местных учреждений, отзывы на предписания министра, а так же требуемые сведения и ведомости.
Распределяя документы по департаментам, директор канцелярии проставлял дату поступления и докладывал о них министру. На документах, которые, по мнению министра, были срочными или требовали разъяснения, директор делал отметку "нужное". Предписания министра и документы с надписями "нужное" и "в собственные руки" немедленно передавались директору департамента. Эти пометки обязывали директора на следующий день дать необходимые сведения или исполнить документ. Такие документы регистрировались в "особенном кратком реестре" канцелярии. После исполнения документы скреплялись директором департамента и представлялись на подпись министру. Остальные документы распределились директором канцелярии по отделениям или столам для исполнения согласно резолюции министра. Документы дополнялись необходимыми сведениями и докладывались директору департамента начальниками отделений. В законе указывалось. "В прекращении излишней переписки бумаги докладываются в подлиннике без особенных выписей" . По документам, требовавшим разъяснения и справок, составлялась за подписью начальника отделения и скрепою столоначальника записка. Справки, сведения, записки, переводы подписывались теми, "коими они были составлены".
Документы, относившиеся к переписке департаментов, исполнялись в отделениях, скреплялись начальником отделения и представлялись на подпись директору. Начальник отделения мог подписывать документы, содержавшие какие-либо сведения, запросы, справки. Столоначальник скреплял их.
В совещательном органе министерства (совете министра) рассматривались документы об изменении управления, дополнении и изменении законов, производстве в чины и определении наград, а также привилегии на изобретения, жалобы на департаменты. В совет министра эти документы поступали из канцелярии министра или департамента с записками, где излагалось мнение директора департамента.
Решение совета записывалось в журнал, который представлялся министру директором канцелярии. Согласие министра фиксировалось собственной записью его в журнале: "исполнить". Поскольку совет не имел исполнительской власти, то после утверждения его мнений министром исполнение документов передавалось департаментам.
В особенных установлениях, их отделениях и столах рассматривались сведения о получении или отпуске сумм, казенном имуществе, а также ведомости, счета, "требования сумм и казенных капиталов".
Следует отметить, что директор департамента и совет министра могли давать министру только представления и мнения (рекомендации). Право выносить самостоятельное решение предоставлялось исключительно министру. Это свидетельствовало о развитии бюрократического централизма в абсолютной монархии.
По срокам исполнения документы делились на три категории: "текущие", "чрезвычайные" и "не терпящие времени".
Документы "текущие" исполнялись по заранее установленным срокам и правилам. К ним относились срочные ведомости, донесения, представления по личному составу. Решения по этим документам принимались в департаментах, исполнялись они в отделениях. Из документов "текущих" сроков министру представлялась переписка с лицами, равными по положению, и документы, им выбранные, чаще всего о награждениях, увольнении и т.п. Документы "чрезвычайных сроков" нельзя было исполнить на основе действовавших узаконений, и разрешение вопросов, затронутых в них, требовало "особенных, чрезвычайных" мер— издания дополнений к узаконениям, например: "не терпящие времени" — это срочные документы, чаще всего связанные с интересами казны.
В первую очередь исполнялись документы "чрезвычайные" и "не терпящие времени". Однако срок исполнения и этих документов был значительным. Он колеблется от 2 до 6 недель, но "никак не более шести месяцев со дня вступления дела". И это не удивительно, ибо каждый документ, в том числе и срочный, должен был пройти сложный путь по всем ступеням бюрократической лестницы. Так, документы, решения по которым принимал министр, не могли миновать рассмотрения их в департаменте, а оттуда они спускались в отделения, столы, а затем вновь поднимались по той же "лестнице", дополнительной ступенькой которой могло быть общее присутствие департамента. О большом количестве бумаг и волоките в прохождении много писали современники, а впоследствии исследователи.
В 1858 г. было опубликовано описание порядка прохождения документов в земском суде, губернском правлении, департаменте министерства и совете министра "Руководство к наглядному изучению административного порядка течения бумаг в России", которое дает яркое представление о бюрократическом характере исполнения документов в государственных учреждениях царской России. Так, в одном из местных учреждений (земском суде) документ в процессе исполнении проходил 26 инстанций, в губернском правлении над документом производилось 54 операции в департаменте министерства — 34, в совете министра — 45 операций .
4.4. РЕГИСТРАЦИЯ ДОКУМЕНТОВ И КОНТРОЛЬ ЗА ИХ ИСПОЛНЕНИЕМ
Процесс регистрации был сложным, поступившие документы регистрировались на всех ступенях движения: в канцелярии министерства, в департаменте, отделении.
В канцелярии министра велся общий журнал поступивших документов, в котором излагалось краткое содержание документа, указывались номер, учреждение или лицо, от которого документ получен, дата поступления. Кроме того, каждое отделение канцелярии имело свой частный журнал входящих документов, где регистрировались только тс документы, которые рассматривались в самой канцелярии и не относились к ведению департаментов.