В 1712 г. при Сенате была восстановлена Расправная палата, рассматривавшая дела местных судов и администрации в качестве апелляционной инстанции. В 1718 г. в состав Сената кроме назначенных царем членов вошли все президенты вновь созданных учреждений — коллегий. Для контроля за деятельностью самого Сената в 1715 г. была учреждена должность генерал-ревизора, которого несколько позже сменил обер-прокурор. Им были подчинены прокуроры при коллегиях. Кроме того, при Сенате образовывались должности рекетмейстера (принятие жалоб и апелляций) и герольдмейстера (учет служащих дворян).
В работе Сената устные указы и административные распоряжения уступают место новым формам законотворчества: по Генеральному регламенту 1720 г. обязательными для коллегий распоряжениями были только письменные указы Сената (и царя). В статусе Сената сочетались его законодательные полномочия (государь разрешил Сенату без согласования с ним самостоятельно решать неотложные дела) и его роль в качестве органа исполнительной власти.
Далее рассматриваются наиболее распространенные формы актов первой четверти XVIII в.
Регламенты (акты учредительного характера) определяли состав, организацию, компетенцию и порядок делопроизводства органов управления. Регламенты были актами, определяющими общую структуру, статус и направления деятельности отдельных государственных учреждений.
Манифесты. Издавались только монархом и за его подписью и были обращены ко всему населению и всем учреждениям. В форме манифестов объявлялось о вступлении монарха на престол, крупных политических событиях и акциях, начале войны или подписании мира.
Именные указы. Также издавались и подписывались монархом. В них формулировались решения, адресованные конкретным государственным учреждениям или должностным лицам: Сенату, коллегиям, губернаторам. Именные указы дополнялись уставами, учреждениями или регламентами.
Указы. Могли издаваться монархом или от его имени Сенатом и были нацелены на решение конкретного дела или случая, введение или отмену конкретных учреждений, норм или принципов деятельности. В них содержались правовые нормы и административные предписания. Адресовались определенному органу или лицу и были обязательны только для них. В форме указа выносились судебные решения Сената.
Уставы. Сборники, содержавшие нормы, относящиеся к определенной сфере государственной деятельности (1766 г. - Воинский устав, 1720 г. - Морской устав). Уставы издавались для определенного ведомства или регулирования определенной отрасли права. Для системы правовых источников в целом в данный период характерно очевидное преобладание законодательной нормы над судебной практикой и обычаем[55].
В первой четверти ХVII в. начинает формироваться принцип законности. Место обычая и традиции окончательно занял закон. Монарх как носитель и центр государственного интереса, глава законодательной, исполнительной и судебной власти воплощал идею законности. Игнорирование и неуважение закона стали рассматриваться как преступления. Соблюдение государственных установлений объявлялось важнейшей задачей всех органов власти и управления, должностных и частных лиц. Функции, вмененные Генерал-прокурору, постепенно изменялись, корректировались и в окончательной форме приобрели обязанности «накрепко смотреть, чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но самим действом по указам исполнялись»[56]. Таким образом, обязанности прокурора еще в XVIII в. приобрели форму общего надзора. Главное предназначение Генерал-прокурора состояло в «наблюдении» за исполнением законов.
В первой четверти XVIII в. можно отметить новые черты, свойственные законодательству: оно стало более четким по форме и менее казуальным, усилились черты юридического формализма и абстрактности. Письменное оформление законов и их публикация стали обязательными. Впервые появилось указание на то, что закон не имеет обратной силы, подчеркивается неукоснительность его исполнения. В отдельных указах определялся порядок систематизации (инкорпорации) нормативного материала.
Законодательная инициатива, принадлежавшая, прежде всего, монарху, постепенно (в первой четверти XVIII в.) распространилась на центральные государственные учреждения и специальные комиссии. В составлении Табели о рангах наряду с монархом приняли участие Военная, Адмиралтейская и Иностранная коллегии и аппарат Сената.
Публикация и толкование законов возлагались на Сенат. Последний предлагал свое толкование императору, принимавшему окончательное решение по существу.
Большое число издаваемых актов требовало систематизации и кодификации. С 1649 по 1696 г. был принято более полутора тысяч актов, имевших силу закона. За период правления Петра I принято более трех тысяч правовых актов[57]. Во второй четверти XVIII в. в среднем ежегодно издавалось около двухсот нормативных актов. Возникали серьезные трудности в обобщении и толковании этих разнородных и часто взаимоисключающих норм.
Принцип законности в этой ситуации не мог проводиться последовательно. Дополнительные трудности создавали недостаточная информации о новых актах, их несвоевременная публикация. Незнание закона субъектами, в отношении которых он действовал, было обычным явлением. В целом публиковалось не более половины всех издаваемых актов, тираж был небольшим.
После смерти Пера I, как и многие из его «детищ», общенадзорная роль прокуратуры стала угасать. Приоритетным направлением прокуратуры стала уголовно-следственная функция. В законодательстве наметился поворот от кодификации к систематизации. Пытаясь сохранить петровские преобразования, Екатерина I своим императорским Указом от 7 марта 1726 г. «О должности Сената» подтверждает прежние прерогативы прокуратуры. Немного позже, 20 октября 1730 г., императрица Анна Иоанновна в изданном «Манифесте» акцентирует внимание на том, что только прокуратура способна устранить беспорядки и злоупотребления в стране. Однако лишь юридически прокуратура оставалась прежней, фактически же роль ее была значительно сужена, а влияние ограничено. Все же Указ императрицы от 3 сентября 1733 г. «О должности прокуроров», наказывавшем «смотреть накрепко, дабы губернатор с товарищами должность свою хранили и в звании своем во всех делах истинно и ревностно, без потеряния времени...» имел большое значение, поскольку регламентировал деятельность губернских прокуроров[58].
Из Указа от 12 декабря 1741 г. усматривается, что императрица Елизавета Петровна (1741-1761 гг.) пыталась восстановить полномочия Сената, Генерал-прокурора и всей системы прокуратуры. Но в большей мере это удалось императрице Екатерине II (1761-1796 гг.), которая не только полностью восстановила прокурорский надзор, но и усовершенствовала его. Прокуратура в период ее царствования обрела ряд новых полномочий. «В провинциях прокурорский надзор входит в деловой обиход присутственных мест и канцелярий и фактически перестает быть «государственным оком» и «стряпчим о делах государственных»[59]. Должности губернских прокуроров и стряпчих, уездных стряпчих создавались при всех судебных палатах. Стряпчие при сословных судах были не только помощниками и советниками прокуроров, но и исполняли обязанностипрокурора в его отсутствие.
В обязанности прокурора и стряпчих в тот период входило, как при Петре I, «охранение» закона и «преследование» его интересов в правительственных установлениях путем: предупреждения нарушения; их пресечения; ведения судебных дел для восстановления законного порядка или прав казны. Указом Сената от 30 декабря 1796 г. под руководство Генерал-прокурора была передана Комиссия, которая была создана для сочинения нового проекта «Уложения».
Екатериной II принимались меры к совершенствованию органов прокуратуры и ее влиянию на состояние законности в государстве.
При преемниках Петра роль Сената уменьшается, особенно в сфере законодательства. Александр I в 1802 г. окончательно лишил Сенат статуса законосовещательного учреждения, передав эти функции Государственному Совету. В 1803 г. Сенат был лишен права представлять свои замечания на законопроекты, министерские отчеты стали поступать не в Сенат, а в Комитет министров. Сокращалась надзорная деятельность. Координацию работы сенатских департаментов осуществлял Генерал-прокурор Сената, ставший одновременно министром юстиции. Число департаментов (во главе каждого стоял обер-прокурор) к середине XIX в. возросло до 127. Первый департамент осуществлял надзор за правительственным аппаратом и проводил обнародование законов. Все остальные департаменты играли роль высших апелляционных судов для определенных губерний страны. Учрежденный в 1801 г. Государственный Совет стал в 1810 г. высшим законосовещательным учреждением Российской империи. Все законы и законодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Государственном Совете. Члены Государственного Совета до 1906 г. назначались царем из числа высших сановников. Министры являлись членами Государственного Совета по должности.
Первоначально возникший «как плод реформаторских стремлений молодого Александра I (1801-1825 гг.), со временем он приобрел значение главного законосовещательного органа государства[60]. Основной функцией Государственного Совета стала выработка законов, которые, тем не менее, не могли «иметь совершения» без утверждения верховной власти. Помимо этого в его компетенцию входило обсуждение общих мер внутреннего управления, вопросов войны и мира, рассмотрение ежегодной сметы государственных приходов и отчетов министерств. «Разрешение и утверждение» дел, предварительно поступивших в Государственный Совет, зависело от императора, который мог по своему усмотрению вынести противоположное решение[61]. В царствование Николая II фактически роль главного законосовещательного органа значительно снизилась: проявилась тенденция утверждения мнения именно меньшинства членов Совета.