Следует отметить, что наделение Генерального прокурора СССР, прокуроров союзных и автономных республик правом законодательной инициативы, а также правом вноситьпредставления в Президиумы Верховных Советов по вопросам, требующим толкования законов, имело определенное значение для законодательной и законоохранительной деятельности Верховного Совета СССР, Верховных Советов союзных и автономных республик, их Президиумов и постоянных комиссий, а равно для осуществления высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов.
Законодательная инициатива рассматривалась как право указанных выше прокуроров на внесение законопроекта в законодательное учреждение в соответствии с установленным порядком. Свои предложения о принятии новых законов, об изменениях и дополнениях уже действующих тогда были вправе вносить государственные органы, общественные организации, должностные лица, не обладающие законодательной инициативой. Но в отличие от предложений, поступающих в порядке законодательной инициативы, такие предложения могли и не обсуждаться. Предоставление соответствующим прокурорам законодательной инициативы влекло за собой обязанность Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, а также Верховных Советов союзных и автономных республик включить представленный ими законопроект в повестку дня законодательного органа.
Как свидетельствует анализ законотворческой практики 80-х - 90-х гг. прошлого столетия, в тот период - период расширения гласности и демократизации всех сторон жизни государства и общества — далеко не все области государственного, экономического и социально-культурного строительства получали своевременное и адекватное законодательное регулирование. Хотя было совершенно очевидно, что эти пробелы законодательства следовало восполнить.
В существенной степени это касалось проблем уголовного и уголовно-процессуального законодательства, хозяйственного, коммерческого, предпринимательского права. Появились новые составы преступлений, ответственность за которые не были определены в уголовном законодательстве, и, наоборот, немало составов преступлений, подлежащих исключению из Уголовного кодекса. Как отмечал в курсе прокурорского надзора В.И. Басков, по предложениям Генерального прокурора, внесенным в порядке законодательной инициативы, многие из этих проблем нашли свое положительное решение[85].
Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 января 1985 г. в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР была введена гл.34 о досудебной подготовке материалов по протокольной форме[86]. Аналогичные законы были приняты во всех союзных республиках. Сложившаяся практика судопроизводства по протокольной форме, как и другие законодательные инициативы Прокуратуры СССР, а позднее Прокуратуры Российской Федерации, полностью себя оправдала. Работа по расширению сферы протокольного судопроизводства была продолжена Генеральным прокурором Российской Федерации, по инициативе и при участии которого был разработан и внесен на обсуждение Верховного Совета Российской Федерации проект закона о досудебной подготовке материалов еще по ряду составов преступлений. Законом Российской Федерации от 29 мая 1992 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судопроизводстве РСФСР", Уголовно-процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы РСФСР» была существенно расширена протокольная форма судопроизводства в отношении правонарушений, не представляющих повышенной опасности и совершенных в условиях очевидности[87].
В период перестройки - с мая 1989 г. по июнь 1990 г, - было принято 57 законов СССР, из них в связи с изменением Конституции СССР - 3, в сфере власти и политической системы - 11, в сфере национально-государственного устройства - 5, в сфере экономики - 16, в сфере прав и обязанностей граждан - 12, в сфере правосудия и законности - 10. К июлю 1991 г. число принятых законов Союза превысило 130, в республиках - от 20 до 100 (в РСФСР - свыше 100, Казахстане - свыше 70, Киргизии - более 60). Лишь принятие основ законодательства о земле повлекло издание 23 аналогичных законов в республиках. За 10 месяцев четвертой сессии Верховного Совета России (осень 1991 г. - лето 1992 г.) принято 130 законов и 153 постановления[88].
Вообще период 70-х - 90-х гг. XX в. для органов советской и российской прокуратуры был характерен активным участием не столько в законотворческой деятельности, сколько в пропаганде советского законодательства. Так, например, 24 декабря 1970 г. Президиум Верховного Совета СССР принял Постановление «О внесении изменений в Постановление Президиума Верховного Совета СССР "О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР"»[89], в котором определил переименовать «Отдел систематизации законодательства» в «Отдел систематизации и пропаганды советского законодательства».
Поворотным пунктом в истории органов прокуратуры явилась реализация постановления Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР». В соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и со ст.176 и 179 Конституции РСФСР Верховный Совет РСФСР на базе действовавших на территории РСФСР органов прокуратуры создавал единую систему органов прокуратуры, подчиненную Генеральному прокурору РСФСР.
С момента ликвидации Прокуратуры Союза ССР как центрального органа прокурорской системы на территории суверенных государств перестал действовать Закон СССР «О прокуратуре СССР» 1979 г. Взамен Верховный Совет РСФСР принял Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»[90], который начал действовать с 18февраля 1992 г.
В соответствии со ст.8 Закона («Участие в правотворческой деятельности») Генеральному прокурору РФ было предоставлено право законодательной инициативы. Этим правом были наделены также прокуроры республик в составе Российской Федерации. Каждый их них вправе был использовать предоставленные ему полномочия в пределах своей компетенции. Кроме того, Закон предоставлял Генеральному прокурору РФ, а также прокурорам республик в составе Российской Федерации право обращаться в Верховный Совет- законодательный орган соответствующего уровня по вопросам, требующим толкования законов. Наряду с этим Генеральный прокурор РФ, прокуроры республик в составе Российской Федерации имели право в пределах своей компетенции обращаться в соответствующий конституционный суд с ходатайством о проверке конституционности международного договора или нормативного акта и излагать свою позицию по рассматриваемому вопросу на его заседании.
Однако в принятой 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации Генеральный прокурор РФ, прокуроры республик и иных субъектов Федерации не были предусмотрены в числе субъектов законодательной инициативы, определенных в ст.104 Основного закона. Это могло крайне отрицательно сказаться на деятельности не только системы органов прокуратуры, но и всех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Поэтому разработчики новой редакции Закона «О прокуратуре Российской Федерации» (а фактически речь необходимо вести о новом Законе) предприняли попытку включить в законопроект, внесенный в 1995 г. в Государственную Думу, право прокуроров на участие в правотворческой деятельности.
В принятом 18 октября 1995 г. Государственной Думой, одобренном 24октября 1995 г. Советом Федерации и подписанном 17 ноября 1995 г. Президентом России в новой редакции Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» не нашла отражение законодательная инициатива Генерального прокурора РФ и прокуроров республик. Тем не менее, полагая, что Генеральный прокурор РФ и нижестоящие прокуроры не могут стоять в стороне от законотворческой деятельности, законодатель принял решение предоставить прокурорам право участвовать в правотворческой деятельности. Это предусмотрено вп.4 ст.1 и ст.9 Федерального закона о прокуратуре. Данная норма явилась компромиссом в результате лишения прокурора статуса субъекта законодательной инициативы. При этом депутаты Федерального Собрания РФ при обсуждении законопроекта исходили из того, что ни один другой орган не имеет столь всеобъемлющей возможности оценивать адекватность законов изменяющимся общественным отношениям.
В силу сложившейся практики Государственная Дума, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Президент РФ, Правительство России, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации и органы местного самоуправления направляют в органы прокуратуры проекты наиболее важных законов и других нормативных актов для изучения и дачи заключения о соответствии законопроекта Конституции РФ, его совместимости и соотношения с действующим законодательством, с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ.
Предложения, касающиеся общей стратегии законотворческой деятельности, определения в ней приоритетных направлений, входят в качестве составной части в доклад о состоянии законности и правопорядка в России, который ежегодно представляется Генеральным прокурором РФ палатам Федерального Собрания РФ и Президенту Российской Федерации[91]. Определенные возможности активного участия в правотворческой деятельности дает Генеральному прокурору РФ, его заместителям право присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов икомиссий; прокурорам регионов — законодательных (представительных) органов субъектов РФ; прокурорам городов и районов — участвовать в правотворческой деятельности органов местного самоуправления.