Совершенно очевидно, что правотворческая деятельность прокуратуры может быть успешной только в случае эффективной законотворческой деятельности Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов субъектов Совету Федерации Федерального Собрания РФ, следовало бы активизировать свою работу с федеральными и региональными правоохранительными органами по вопросам обеспечения правовой дисциплины и конституционной законности в субъектах Федерации, заслушивать на заседаниях комитетов и пленарных заседаниях Совета Федерации руководителей законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации по вопросам приведения в соответствие с федеральным законодательством законов субъектов РФ.
Таким образом правотворческий процесс в палатах Федерального Собрания РФ, представительных (законодательных) и исполнительных органах субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления нуждается в совершенствовании, он должен стать системой эффективных, технологически обоснованных процедур. Полезно было бы создать на базе соответствующих высших учебных заведений систему подготовки юристов - специалистов по правотворческой (законотворческой) деятельности и редакторов, специализирующихся на работе с юридическими текстами.Особенностям этой деятельности следует уделять больше внимания в рамках системы подготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. Большое практическое значение могли бы иметь курсы, семинары и другие формы обмена опытом правотворческой, в том числе и законотворческой, работы в органах государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и органах местного самоуправления.
Примечательна еще одна тенденция: курс на углубление природы нашего государства как правового государства и повышение роли права и закона в его жизни не сопровождается еще адекватными действиями по реализации законов. «Выход» закона в свет нередко не влечет за собой реальных перемен. Законы и федеральные, и региональные реализуются плохо, ибо механизм их действия нередко отсутствует. Законодательные органы слабо контролируют их исполнение, хотя для этого есть правовые средства, включая запросы, парламентские слушания, «парламентский час» и др.
Например, Ю. Тихомиров считает, что одна из коренных причин этого явления кроется в такой многолетней беде, как отсутствие процедур проведения контроля. Пока же действия в этой сфере совершаются подчас только по усмотрению чиновников, и тогда допускается немало ошибок и нарушений законности. Поэтому нужны четкие процедуры контроля с указанием участников, их прав и обязанностей, перечня последовательно совершаемых действий, объема представляемой и оцениваемой информации[92].
Выделение Российской Федерации в качестве суверенного правового государства, изменение его политическогостроя, государственного устройства и экономического уклада потребовали пересмотра, а практически — создания в спешном порядке заново всей правовой системы обеспечения жизнедеятельности общества и государства. Ситуация еще более усложнилась тем, что принятой в 1993 г. Конституцией Российской Федерации все 89 субъектов России наделены правом осуществлять собственное правовое регулирование. При этом по предметам совместного веденияфедерального Центра и регионов России субъект РФ вправе осуществлять так называемое «опережающее законодательство».
Надо отметить, что уже в начале 90-х гг. прошлого столетия в практике применения прокурорских полномочий при осуществлении надзора за соответствием законам правовых актов, издаваемых краевыми, областными, местными Советами народных депутатов и главами администрации наметился ряд отрицательных тенденций, которые в той или иной мере проявлялись в течение целого ряда лет. Вообще и в те годы, и сейчас деятельность органов прокуратуры характеризуется поиском наиболее эффективных форм и методов воз действия на правоприменительную и правотворческую практику. Но реалии нашей жизни таковы, что многие сферы жизнедеятельности государства все еще не охвачены федеральным законодательством. Между тем свое право на издание законов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов активно реализуют сами субъектыФедерации. При этом региональные законы довольно часто принимаются в виде «опережающего законодательства», т.е. при отсутствии соответствующего закона на уровне Федерации. Они, как правило, принимаются по предметам совместного ведения. В ряде регионов в этой сфере уже изданы целые тома и даже своды законов (Башкортостан, Карелия, Татарстан, Саха (Якутия), Ханты-Мансийский автономный округ и др.).
Ко второй половине 90-х гг. разрыв между положениями Конституции РФ и противоречащими им положениями конституций, уставов ряда субъектов Федерации, а также положениями договоров и соглашений, заключенных между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, получил дестабилизирующий характер. Пассивная роль высших федеральных структур государственной властипривела к неспособности Центра устранить этот разрыв. По крайней мере, 50 из 89 конституций и уставов субъектов Федерации противоречили или не соответствовали федеральной Конституции по принципиальным вопросам федерализма, организации и государственной власти, местного самоуправления и др.[93] Громадный же массив актов регионального правотворчества подчас настолько слабо соответствовал федеральному законодательству, что, как замечал председатель Законодательного Собрания Красноярского края А.В. Усс, «..можно сделать вывод о конкуренции федерального права и регионального законодательства, отсутствии на просторах России единого правового пространства, без которого немыслимо создание правового и демократического государства»[94].
В ряде субъектов Федерации, в целях создания на своей территории структур с жесткой вертикалью, местные власти противодействовали становлению местного самоуправления. В некоторых регионах были приняты законы, извращающие саму суть самоуправления и ставящие его под контроль региональных органов[95].
Нормы 33 конституций и уставов субъектов Федерации, регулирующих местное самоуправление, не соответствовали Конституции РФ и федеральным законам. Несоответствия и противоречия правового регулирования в этой сфере в основном проявлялись во включении органов местного самоуправления в общую вертикаль государственной власти путем замены местного самоуправления местным государственным управлением (Ингушская Республика, Курская область); в нарушении избирательных прав граждан (Свердловская и Курская области); в отступлении от установленного порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (Тюменская, Пермская, Свердловская, Самарская области и Ханты-Мансийский автономный округ); в необоснованных ограничениях при определении компетенции местного самоуправления (Башкортостан, Карелия, Санкт-Петербург, Ямало-Ненецкий автономный округ).
Анализ всех 46 договоров, заключенных субъектами Федерации с федеральным Центром, проведенный в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, показал, что большинство подписанных в период с 1994 по 1998 г. договоров содержали положения, которые в той или иной степени дополняли либо изменяли нормы Конституции РФ и федеральные законы. Подтверждением этому являются договоры, заключенные с рядом субъектов Федерации, в частности, с республиками Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкарской Республикой, республиками Тыва, Саха (Якутия) и др., в которых в противоречие со ст.71, 72 Конституции РФ закреплялись за этими республиками такие правомочия, входящие в сферу исключительного и совместного ведения Российской Федерации, которые, по существу, превращали эти договоры в статутные нормообразующие правовые акты, действующие не в соответствии, а самостоятельно, наряду с Конституцией РФ. Например, в договоре с Татарстаном, заключенном в 1994 г., некоторые полномочия, предоставляемые республике, закреплены в ст.71 Конституции РФ, как исключительные полномочия Российской Федерации — это вопросы: территории; производства вооружений и проведения денежной политики; международные отношения; коллизионные вопросы гражданства и др.[96]
Такое положение, как отмечалось в письме исполняющего обязанности Генерального прокурора РФ В.В. Устинова исполняющему обязанности Президента Российской Федерации В.В. Путину от 21 марта2000г. № 1-ГП-26-2000 «О состоянии законности при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов», распространенному 30 мая 2000 г. среди депутатов Государственной Думы, объяснялось тем, что «...в результате вынесения 16.06.98 г. решения «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации», разграничивающего компетенцию Конституционного Суда и судов общей юрисдикции по рассмотрению дел о проверке конституционности правовых актов субъектов Федерации, прокуроры до принятия специального федерального конституционного закона фактически оказались лишенными права на судебное обжалование региональных нормативных правовых актов. Сегодня прокурор может реализовать предоставленные ему федеральным законодательством полномочия лишь путем принесения протеста на незаконный правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт. Последние, однако, все чаще отклоняют протесты прокуроров, будучи уверенными, что никаких дальнейших мер прокурорского реагирования не последует. Сложившуюся ситуацию наглядно иллюстрируют цифры, когда усилиями прокуроров реально отменяется (изменяется) менее 50% актов, изданных органами государственной власти субъектов Федерации в нарушение закона».