Во второй половине XIX — начале XX в. развитие системы прокурорского надзора происходило в двух основных направлениях: вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страны и усиление надзора за судами и адвокатурой и наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта.
«Новая прокуратура», хотя и продолжала оставаться органом исполнительной власти, непосредственно подчиненным правительству, но в сравнении с губернской прокуратурой оказалась более самостоятельной и независимой от местных властей. Эти факторы способствовали постепенному возрастанию авторитета прокуратуры, насколько это вообще возможно в условиях абсолютной монархии[73].
Следует признать, что министр юстиции обязан был проводить в жизнь волю царя. Это в равной мере касалось и его участия в законотворческом процессе. Так, после покушения народовольцев на императора Александра II усиливается правительственное наступление на судебную систему, порожденную реформой. В 1881 г.было принятоспециальное Положение о мерах к ограждению государственного порядка и общественного спокойствия, возвратившее и закрепившее все ранее сделанные изъятия из общего судебного порядка. Выдвигавшиеся в этот период предложения о создании отдельной системы прокурорского надзора за административными органами, а также о расширении прав «Судебной прокуратуры» в области общего надзора по образцу губернской, дореформенной успеха не имели, поскольку правительство не было в этом заинтересовано. Прокуратура должна была в первую очередь вести (и вела) борьбу с преступностью всеми возможными средствами, а не надзирать за законностью в деятельности полиции и жандармерии, равно как и чиновников других административных органов. Правительство отдавало отчет в бессмысленности и даже опасности такого надзора в условиях, когда деятельность администрации нередко выходила за рамки законов даже Российской империи. Общий надзор прокуратуры был возможен в условиях дореформенной России, поскольку находился в определенной зависимости от губернской администрации. «Новая прокуратура» оказалась гораздо более самостоятельной. Это был орган, непосредственно подчиненный правительству. Споры между прокурорами и губернаторами, а также иными представителями местной административной власти нередко возникали и при отсутствии общего надзора.
В первые годы XX в. в «верхах» появилось сознание неизбежности реформ в различных сферах и в области государственного управления в частности. Буржуазно-демократическая революция 1905-1907 гг. поставила правительство перед необходимостью частичного преобразования политического строя. Эти преобразования, происходившие под давлением революционных событий, носили непоследовательный и противоречивый характер. С самых первых дней революции самодержавие пыталось лавировать и искало компромисс с народом. Уже 18 февраля 1905 г., через полтора месяца после начала революционных событий, Николай II подписал подготовленный министром внутренних дел А.Г. Булыгиным рескрипт, в котором предлагалось привлекать«...избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предложений»[74].
6 августа 1905 г. император подписал Высочайший манифест «Об учреждении Государственной Думы». Она создавалась для «...предварительной разработки и обсуждения законодательных предложений, восходящих, по силе основных законов, через Государственный Совет, к верховной самодержавной власти» (ст.1)[75].
Николай II и царское правительство с 1913-1914 гг. практически прекратили взаимодействие с законодательными палатами. После Февральской революции ни Государственная Дума, ни Государственный Совет не возобновляли свою работу. Февраль 1917 г. стал завершением краткой истории развития российских парламентских традиций в начале XX в. 26 февраля 1917 г. император издал указ о перерыве в занятиях Государственной Думы и назначении «срока их возобновления не позднее апреля 1917 г., в зависимости от чрезвычайных обстоятельств».
Вполне понятно, что законотворческая деятельность министров юстиции — Генерал-прокуроров этого периода основывалась на существовавшем законодательстве.
Представляется, что из изложенного выше можно сделать ряд выводов. С момента образования российской прокуратуры императором Петром I идо Октября 1917 г. прокурорские работники через Генерал-прокуроров, Генерал-прокуроров — министров юстиции принимали активное участие в законотворческой деятельности. В период выполнения Правительствующим Сенатом законотворческой деятельности Генерал-прокурор принимал участие в его работе, осуществлял контроль в форме надзора за тем, как проходил в Сенате процесс законотворчества, и обязан был о всех выявленных нарушениях сообщать российскому императору.
В рассматриваемый период, и особенно после Судебной реформы 1864 г. прокуроры, имеющие, как правило, высшее юридическое образование, принимали активное участие в консультировании представителей органов власти различных уровней. То есть в тот период времени складывалась такая форма участия прокуроров в законотворческой деятельности, как консультирование субъектов и участников законотворческой деятельности. Уже во времена существовании Российской империи работники прокуратуры не только имели право на участие в законотворческой деятельности, но и обязаны были в случае обнаружения каких-то пробелов или противоречий в действующем законодательстве сообщать об этом вышестоящему прокурору для последующего направления их Генерал-прокурору для принятия окончательного решения.
В период с января 1722 г. по октябрь 1917 г. Генерал-прокуроры, являясь представителями своего времени, класса и своего круга, принимая участие в законотворческой работе, всячески стремились реализовывать в законах волю российских царей и правительства, а также экономически и политически господствующих кругов, причем, как правило, опираясь при этом на идеи представителей не самых прогрессивных взглядов.
После Октябрьской революции органы прокуратуры, как известно, были ликвидированы. В Декрете о суде № 1 от 24 ноября 1917г. отмечалось: «Упразднить ранее существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры». Дореволюционная прокуратура, таким образом, упразднялась без замены ее новой, советской прокуратурой.
В условиях революционной борьбы, направленной на завоевание и удержание политической власти, заново создаваемый государственный аппарат функционировал преимущественно как орудие насилия и подавления. В тогдашней России сформировался особый тип политико-правовой идеологии, в представлении которой было больше ясности в том, что надо разрушать, нежели в том, каково место закона и суда в становлении и регулировании новых отношений. Не случайно такая идеология получила название «правового нигилизма», который «...подкреплялся и распространялся на почве ненависти масс к старой государственности и праву, отсутствием глубоких традиций демократически организованной государственной и правовой жизни, общего низкого уровня культуры и правового сознания, что сказалось и на содержании, форме, методах государственного строительства»[76].
По мнению В.Д. Ломовского, причины отсутствия прокуратуры в указанный период связаны с объективными и субъективными факторами. Главная из них — экономические условия политики военного коммунизма, централизация политической, хозяйственной и культурной деятельности, свертывание гражданского оборота, централизованное распределение. В этих условиях, когда в руках центральной власти находились почти все вопросы законодательства и управления, создание прокуратуры было бы преждевременным, а обеспечение полного единства социалистической, а точнее революционной, законности невозможным. Среди других причин отсутствия прокуратуры в тот же период можно назвать стремление советской власти обеспечить активность в политической жизни всего населения и в первую очередь рабочих. В.И. Ленин писал: «...нашим лозунгом вначале был рабочий контроль»[77]. К причинам субъективного свойства можно отнести имевшийся в это время юридический нигилизм, отсутствие верных новой власти кадров[78].
Такое положение не могло существовать долго, поскольку правовая система, основанная на декретах и решениях чрезвычайных органов, не обеспечивала главного — единообразия государственного управления и стабильности государственной власти. Поэтому она неизбежно должна быть заменена относительно стабильной системой законов, отвечающих стандартному набору требований, изданных легитимными представительными органами государственной власти, в установленном законом порядке, действующих по времени неограниченно, в отношении неограниченного круга лиц, в соответствии с внутренней иерархией и т.д. Основа такой системы была заложена Конституцией РСФСР 1918 г. Через несколько лет было такое количество законов и соответствующих им нормативно-правовых актов (постановлений ВЦИК и СНК РСФСР), что возникла потребность в создании специального органа государственной власти, который мог бы осуществлять единообразный контроль за их исполнением, т.е. обеспечивать законность (в узком смысле слова) в стране.
Специфика условий новой экономической политики с исторической неизбежностью выдвигала вопрос о создании такого государственного органа, который в условиях сложного гражданского оборота смог бы обеспечить неукоснительное проведение законов в жизнь. Требовалось создать специальный, качественно новый орган, который действовал бы от имени центральной верховной власти независимо от местной, по своей структуре и полномочиям отвечал бы задаче внедрения единой законности во всех областях жизни государства, способствовал бы повышению уровня борьбы с правонарушениями соответственно новым условиям. Осуществление такой функции было решено возложить на прокуратуру. По мысли В.И. Ленина, таким органом должна была стать советская прокуратура. В конце 1921 г. он дал указание Д.И. Курскому приступить к подготовке проекта положения о прокуратуре.