Цель - это мысленное предвосхищение результата деятельности. Цель регулирует действия, целям человек подчиняет свою волю. Целеполагание характеризует человеческое сознание с активной стороны, оно зависит от объективных закономерностей развития общественных отношений, реальных возможностей субъекта и. применяемых средств[26]. То есть в качестве целей участия прокуратуры в правотворческой деятельности следует понимать результат, на достижение которого она направлена. Однако, учитывая то обстоятельство, что цели участия прокуратуры в правотворческой деятельности вытекают из общих целей деятельности всей системы органов российской прокуратуры и не могут им противоречить в силу обстоятельств, можно сделать вывод, что они должны соответствовать последним. Но они не могут полностью совпадать, так как «участие в правотворческой деятельности» является самостоятельной функцией прокуратуры, при осуществлении которой решаются только ей присущие задачи.
Н.В. Григорьева выделяет следующие цели участия прокуратуры в правотворческой деятельности: обеспечение единства правовой политики, реализуемой Генеральной, прокуратурой РФ; совершенствование законодательства; обеспечение эффективной реализации проводимых реформ; обеспечение согласованности заключений по поступающим проектам нормативных актов органов законодательной и исполнительной власти; повышение уровня работы по систематизации законодательства[27].
В целом, соглашаясь с обозначенными автором целями, так как они проистекают из документов (приказов, указаний, распоряжений) Генерального прокурора РФ, считаю, что следует к обозначенным целям участия прокуратуры в правотворческой деятельности добавить следующие: участие в формировании системы нормативных правовых актов, обеспечивающих надлежащий уровень правового регулирования общественных отношений (это является обязательным условием реального утверждения режима законности в обществе); всемерное способствование становлению единого правового пространства на территории России; снижение влияния узковедомственных интересов, противоречащих потребностям общества и государства; противодействие лоббированию участниками правотворческой деятельности интересов структур, связанных с криминальными кругами; недопущение прохождения в органы власти лиц, связанных с криминалом, и всемерное противодействие преступности; обеспечение национальной безопасности; защита прав и свобод человека и гражданина.
При осуществлении функции участия в правотворческой деятельности органы прокуратуры действуют в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства; обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов; обеспечения соответствия нормативных правовых актов принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности осуществляется при соблюдении определенных принципов. Некоторые из них представляют собой общие принципы управления общественными процессами, другие являются более частными и применяются лишь в некоторых сферах жизни общества и государства и адаптируются к данному виду согласованной деятельности.
Принцип законности правотворчества — необходимое условие эффективности и самой возможности проведения всего комплекса работ по принятию и дальнейшему исполнению нормативных правовых актов — первичного средства правового регулирования общественных отношений. Законность правотворчества — одно из проявлений общего принципа правового демократического государства. Этот принцип закреплен в ряде статей Конституции Российской Федерации. Суть принципа законности четко сформулирована в ст.15 Основного закона России. Согласно ч.2 этой статьи «...органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». В этой краткой формулировке не раскрывается все содержание принципа законности, но устанавливается всеобщая обязанность соблюдать законы.
Законность правотворчества означает, что все нормативные правовые акты должны строго соответствовать требованиям законов, других актов вышестоящих органов власти по своему содержанию, форме и порядку издания. Соблюдение принципа законности в процессе участия прокуроров в правотворческой деятельности имеет очень важное значение: законом может быть разграничена компетенция различных субъектов правотворчества по отношению к принятию нормативных актов; определены основные стадии правотворческого процесса; порядок подготовки, обсуждения и принятия нормативных правовых актов, их обнародование (опубликование) и вступление в силу; предусмотрена система контроля за законностью и соответствием Конституции РФ принятых нормативно-правовых актов. Четкое следование установленному порядку подготовки и принятия законов и других нормативных актов является залогом соблюдения требований законности при осуществлении всех иных функций и направлений деятельности органов прокуратуры.
Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории России, составляют единую систему. Поэтому создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается (п.3 ст.11 Закона о прокуратуре). Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации в целом. Каждый прокурор наделен в пределах своей компетенции едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации. Так, любой прокурор от районного до Генерального прокурора РФ вправе и обязан реагировать на выявленный незаконный правовой акт, принятый органом, на который распространяется его компетенция. Для устранения таких нарушений используются одни и те же правовые средства: принесение протеста, внесение представления и др. Такие акты имеют одинаковую обязательную юридическую силу и подлежат исполнению соответствующими органами и должностными лицами. Действие принципа единства проявляется также в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора (это относится и к исполнению функции участия в правотворческой деятельности), изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных в законе.
Участие в правотворческой деятельности осуществляется на основе принципа централизма. В ст.129 Конституции РФ определен один из основных принципов организации и деятельности российской прокуратуры — принцип централизма: все прокуроры, кроме Генерального прокурора РФ, назначаются на должность Генеральным прокурором РФ; в органах прокуратуры закреплена иерархия, основанная на подчинении нижестоящих прокуроров вышестоящим и всех прокуроров — Генеральному прокурору РФ. Вышестоящие прокуроры правомочны давать подчиненным прокурорам обязательные для них указания и поручения. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль за нею. Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, которые издает Генеральный прокурор РФ по вопросам организации деятельности системы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры. Это предусмотрено п.1 ст.17 Закона о прокуратуре Российской Федерации.
Это, безусловно, оказывает определяющее воздействие на участие прокуроров различных уровней в правотворческой деятельности. Так, в соответствии с п.2 Приказа Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 47 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации» начальники управлений и отделов Генеральной прокуратуры, прокуроры субъектов РФ, городов и районов, приравненные к ним прокуроры при выявлении пробелов и недостатков законодательства, требующих дополнительного правового регулирования, предложения с необходимыми обоснованиями и приложениями конкретных формулировок предлагаемых норм обязаны направлять в управление правового обеспечения Генеральной прокуратуры РФ для проработки и представления на рассмотрение руководства. В пункте 6 названного Приказа начальникам и прокурорам управлений и отделов Генеральной прокуратуры РФ, научным и педагогическим работникам институтов прокуратуры указано на необходимость принимать участие в рабочих группах, создаваемых в Государственной Думе и других органах для разработки проектов законодательных и иных нормативных актов только по уполномочию руководства Генеральной прокуратуры, которое необходимо систематически информировать о ходе работы.
Участие работников прокуратуры в правотворческом процессе может находить свое проявление на всех его стадиях: при проявлении инициативы принятия правовых актов, обсуждения и согласования проектов, принятия нормативных правовых актов. Самостоятельность работников прокуратуры при осуществлении правотворческой деятельности в значительном мере основывается на принципе независимости органов прокуратуры, который состоит в том, что все свои функциональные решения и действия (по осуществлению надзора, участию в правотворчестве, расследованию преступлений и др.) каждый прокурор и следователь осуществляют только на основе закона, своего внутреннего убеждения и материалов надзорных проверок и расследований, осуществленных в соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности их проведения. Закон о прокуратуре Российской Федерации (ст.5) указывает на недопустимость вмешательства не только в осуществление прокурорского надзора, но и в любую иную деятельность органов и учреждений прокуратуры: расследование преступлений, координацию деятельности правоохранительных органов, а также участие в правотворческой деятельности.