26 мая 1922 г. Ш сессия ВЦИК приняла Положение о прокурорском надзоре, а 28 мая оно было подписано Председателем ВЦИК М.И. Калининым. Положение о прокурорском надзоре стало законом, который вводился в действие с 1 августа 1922 г.[79] Таким образом была законодательно закреплена независимость прокуроров от местных органов власти (губернских исполкомов) и, следовательно, отвергнут принцип «двойного» подчинения, зато оппоненты настояли на отказе от права прокуроров обжаловать в суд незаконные решения исполкомов. Уступка весьма существенная. Таким образом, нарождавшаяся советская бюрократия обеспечила себе на долгие годы, вплоть до недавнего времени, как увидим дальше, практическую неуязвимость от средств воздействия прокурорского надзора. Последствия этой принципиальной победы еще предстоит преодолеть.
В круг обязанностей прокуроров на местах вменялось: а) входить с представлением в исполнительные комитеты об отмене или изменении изданных ими или подчиненными им органами незаконных распоряжений и постановлений; б) опротестовывать указанные выше распоряжения и постановления через Прокурора Республики в Совет Народных Комиссаров, Президиум Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета»[80]. Причем прокурор имел право присутствовать на всех заседаниях местных исполнительных комитетов с совещательным голосом.
Очень важное значение для предупреждения нарушений законности имела большая работа, проводимая прокуратурой по правовой пропаганде, по ликвидации юридической неграмотности работников низового государственного аппарата и широких масс.
11 ноября 1922 г. IV сессия ВЦИК приняла Положение о судоустройстве РСФСР. В нем говорилось: «Для надзора за общим соблюдением законов, непосредственного наблюдения за производством предварительного следствия и дознания, поддержания обвинения на суде действует государственная прокуратура» (ст.6). Отголоском полномочий дореволюционных прокуроров в отношении должностных лиц судебных мест было наделение прокуратуры (в Положении о судоустройстве РСФСР) правом возбуждать в дисциплинарном порядке производства в отношении всех без исключения лиц, работающих в судебных учреждениях республики.
Указанным Положением на прокуратуру возлагалось наблюдение за соответствие закону распоряжений и постановлений всех наркоматов, иных центральных учреждений и организаций, местных исполкомов и подчиненных им органов с опротестованием незаконных актов на предмет их отмены или изменения в исполкомы, СНК и в Президиум ВЦИК. 7 июля 1923 т Положение было дополнено главой XII «О государственной прокуратуре», которая в основном повторила Положение о прокурорском надзоре 1922 г.
Огромное значение в достижении общих начал в организационном построении прокуратуры и ее деятельности имел общесоюзный законодательный акт — Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик 1924 г.
Прокуроры, сознавая первостепенное значение качества законов, за исполнением которых они осуществляли надзор, принимали меры к выявлению недостатков правового регулирования и их устранению. В 1924 г. по предложению прокуратуры в частности в этих целях были созданы на местах постоянно действующие совещания юрисконсультов при юрисконсульте губисполкома и с обязательным участием губернского прокурора или его заместителя. Такие совещания рассматриваюсь прокуратурой как средство объединения усилий юридических отделов (частей) и юрисконсультов различных хозяйственных организаций, госучреждений для устранения разноречивых толкований законодательства, установления большего единства в его понимании, выяснения недостаточности или неполноты узаконений, вызывающих необходимость их пересмотра, дополнения или изменения. Такие совещания, как правило, формулировали свои выводы и мнения в итоговом документе. Юрисконсульт губисполкома докладывал их губисполкому, который в результате нередко направлял директивы подчиненным ему органам, а также вносил предложения в СНК.
Объективная необходимость и предпосылки наделения прокуратуры самостоятельной функцией участия в законотворческой деятельности как результат установления при надзоре несоответствия законов и иных нормативных правовых актов потребностям правового регулирования общественных отношений проявлялась в решениях высшего органа исполнительной власти страны, в наибольшей мере ощущающего издержки недостатков законодательства в своей повседневной деятельности по исполнению законов. В постановлении СНК РСФСР от 30 марта 1927 г. «Об юрисконсультах государственных учреждений и предприятий и кооперативных организаций и о надзоре за их деятельностью» указывалось, что в целях выявления вопросов, требующих правового регулирования, учреждаются совещания при местных прокурорах, действующих согласно инструкциям прокурора республики[81].
С годами органы прокуратуры набирали силу, приобретали опыт, и все более расширяющаяся их компетенция, в особенности в сфере уголовного судопроизводства, выдвигала необходимость определения статуса прокуратуры как самостоятельного государственного органа. Этому было посвящено Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР». Одновременно с утверждением 17 декабря 1933г. Положения о Прокуратуре Союза ССР была ликвидирована Прокуратура Верховного Суда СССР. В разделе II этого Положения «Функции прокуратуры Союза ССР и порядок их осуществления» было определено, что Прокурор Союза ССР участвует с совещательным голосом в заседаниях президиума Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР, Совета Народных Комиссаров Союза ССР, Совета труда и обороны и Комиссии исполнения при СНК Союза ССР и имеет право законодательной инициативы. А в пункте «а» ст.4 Положения было отмечено, что на прокуратуру Союза ССР возлагается «...надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР, союзных республик и местных органов власти — Конституции Союза ССР, постановлениями и распоряжениями Правительства Союза ССР»[82].
Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного Комиссариата Юстиции СССР» выделило из системы народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик органы прокуратуры и следствия, подчиняя их непосредственно Прокурору СССР[83]. Таким образом, процесс централизации прокуратуры и превращения ее в единую систему был полностью завершен лишь в 1936 г.
Конституция СССР 1936 г. впервые закрепила основы прокурорского надзора на высшем уровне законодательства (Конституция СССР 1923 г. только упоминала о Прокуратуре Верховного Суда СССР в главе «О Верховном Суде СССР» ст.46, а также ст.63). Пять статей Конституции СССР (ст.113-117) закрепили задачу высшего надзора за точным исполнением законов (впервые появился термин «высший» применительно к прокурорскому надзору), систему прокуратуры, порядок назначения прокуроров и принцип независимости органов прокуратуры от каких бы то ни было местных органов. Это был важный шаг в развитии законодательства о прокурорском надзоре.
Одновременно следует отметить, что последовательно происходило расширение предмета прокурорского надзора и функций прокуратуры. Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета 24 мая 1955 г., несколько расширило и конкретизировало полномочия органов прокуратуры, а также законодательно закрепило основные положения о задачах прокурорского надзора и методах его осуществления. Этим были созданы все необходимые условия для усиления прокурорского надзора[84].
Вообще во второй половине 1950-х—1960-х гг. XX в. в СССР шел активный процесс кодификации советского права. Именно в эти годы во многом было покончено с репрессивным законодательством и созданными в соответствии с ним квазисудебными органами, обладающими широкими карательными полномочиями. Принятые в рамках данной реформы Положение о Верховном Суде СССР (1957 г.), Основы уголовного законодательства Союза ССР, союзных и автономных республик (1958 г.), Положение о военных трибуналах (1958 г.), Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик (1958 г.), другие общесоюзные законодательные акты, а также УПК РСФСР (1960 г.) и УПК других союзных республик впервые закрепили юридические принципы, которые имели также большое социальное значение: осуществление правосудия только судом; осуществление правосудия на началах равенства граждан перед законом и судом; всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств дела и т.д. Эти принципы не были и не могли быть известны праву тоталитарного государства. И вполне закономерно, что прокуратура Союза ССР, республик привлекались к работе по разработке этих нормативных актов.
Конституция СССР 1977 г. предоставляла Генеральному прокурору СССР право законодательной инициативы (ст.113). После внесения в Конституцию СССР в дальнейшем изменений и дополнений в соответствии со ст.114 Конституции СССР Генеральному прокурору СССР принадлежало также право законодательной инициативы на Съезде народных депутатов СССР и в Верховном Совете СССР. Отмеченные нормы Конституции СССР нашли свое развитие и в принятом в 1979 г. Законе «О прокуратуре СССР», заменившем Положение о прокурорском надзоре 1955 г. Статья 9 этого Закона «Право законодательной инициативы Генерального прокурора СССР, прокуроров союзных и автономных республик» гласила: «В соответствии с Конституцией СССР Генеральному прокурору СССР принадлежит право законодательной инициативы в Верховном Совете СССР».