В условиях действия ГПК РФ 2002 г. прокурор не может добиться восстановления через суд нарушенного права не публичного характера. Его полномочия в этой области ограничиваются предостережением, представлением и протестом, в случае отклонения которых он не может дело передать в суд, хотя известно, что прокурорско-надзорная функция без права на обращение в суд является фикцией. Сила прокурорской власти всегда состояла в том, что в случае отклонения своего акта реагирования прокурор имел право обратиться в суд по любому вопросу и, добившись в суде удовлетворения своего требования, восстановить справедливость и законность.
Подтверждением тому служит практика.
Приказом от 23 марта 2003 г. главного врача муниципального родильного дома N 2 г. Махачкалы за "допущенный дефект оказания медицинской помощи пациенту" объявлен выговор заведующему отделением Т. По результатам прокурорской проверки, проведенной по обращению Т., прокурор района принес протест об отмене данного приказа, мотивируя его недоказанностью совершения Т. дисциплинарного проступка и нарушением порядка привлечения работников к дисциплинарной ответственности, установленного ст. 193 ТК РФ. Главный врач и его руководитель не согласились с выводами прокурорской проверки и отклонили протест прокурора, в связи с чем прокурор предложил Т. самому обратиться в суд за защитой своих прав, так как он, Т., не относился к категории лиц, в интересах которых в соответствии со ст. 45 ГПК РФ прокурор имеет право обратиться в суд, хотя по ГПК РСФСР, действовавшему до 1 февраля 2003 г., прокурор в данном случае обладал правом на обращение в суд в защиту интересов Т.
ГПК РФ и другие федеральные законы устанавливают 17 разновидностей гражданских дел, по которым прокурор может либо сам обратиться в суд в защиту интересов иных лиц, либо вступить в процесс по судебному разбирательству дела, инициированного другими субъектами. Анализ характера этих гражданских дел показывает, что все они в той или иной мере вытекают из публично-правовых отношений или затрагивают публичный интерес.
Так, согласно ст. 45 ГПК РФ в суд с заявлением прокурор может обратиться в интересах: 1) неопределенного круга лиц; 2) отдельного гражданина, если он по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд; 3) Российской Федерации; 4) субъектов Федерации; 5) муниципальных образований.
Вступать в гражданский процесс и давать заключение прокурор вправе по делам:
- о выселении;
- о восстановлении на работе;
- о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью;
- об оспаривании опубликованных нормативных правовых актов (ст. 252 ГПК) органов государственной власти, местного самоуправления или должностного лица;
- о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (ст. 260);
- об усыновлении (удочерении) ребенка (ст. 273);
- о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 276);
- об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным (ст. 284);
- об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией или иными доходами (ст. 284);
- об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288);
- о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством (ст. 304).
По некоторым гражданским делам прокурор принимает участие в судебном разбирательстве в силу других законов. Например, по гражданским делам:
- о лишении родительских прав - в силу ст. 70 СК РФ;
- о восстановлении в родительских правах - в силу ст. 72 СК РФ;
- об ограничении в родительских правах - в силу ст. 73 СК РФ;
- о принудительной госпитализации больных заразными формами туберкулеза, неоднократно нарушающих санитарно-противоэпидемический режим, а также умышленно уклоняющихся от обследования в целях выявления туберкулеза - в силу ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" <114>;
--------------------------------
<114> См.: СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2581.
- о признании забастовки недействительной или незаконной - в силу ФЗ "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" <115>;
--------------------------------
<115> См.: СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4557.
- о признании организации, или СМИ, или материалов и продукции, произведения искусства экстремистскими, о ликвидации таких организаций - в силу ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" <116>.
--------------------------------
<116> См.: СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3031.
Арбитражный процессуальный кодекс РФ <117> (ст. 52) предусматривает возможность обращения в суд и участия прокурора при рассмотрении трех категорий дел: 1) об оспаривании правовых актов органов публичной власти, затрагивающих законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; 2) о признании недействительными сделок, совершенных с участием органов публичной власти; 3) о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной также с участием органов публичной власти. В остальных случаях даже для защиты публичных интересов прокурору не предоставлено право на обращение в арбитражный суд или участие в арбитражном судопроизводстве.
--------------------------------
<117> См.: СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.
При сравнении полномочий и функций прокурора, установленных законом в административном и уголовном судопроизводстве, с его функциями и полномочиями в конституционном, гражданском и арбитражном судопроизводстве обнаруживается непоследовательность, нелогичность и даже неконституционность некоторых законоположений.
К примеру, если в результате общенадзорной проверки прокурор выявляет уголовное или административное правонарушение, он имеет полномочия возбудить уголовное дело или административное производство, обладает полномочиями по надзору по ним в досудебном производстве, вправе участвовать при их разбирательстве в суде со всеми правами стороны. Полномочия прокурора в административном и уголовном судопроизводстве логичны и полностью соответствуют принципу состязательности сторон. Однако этого нет ни в гражданском, ни в арбитражном, ни в конституционном судопроизводстве, о чем сказано выше. Это объясняется, на наш взгляд, тем, что в действующих законах не учтен теоретически верный и практически обоснованный принцип необходимости увязки общенадзорной функции прокуратуры с ее полномочиями в конституционном, гражданском и арбитражном судопроизводстве по той же схеме, как это осуществлено в законодательстве, регулирующем административное и уголовное судопроизводство.
При таком методологическом подходе очевидно, что в гражданском, арбитражном и конституционном судопроизводстве для прокурора его общенадзорная деятельность, включая и надзор за соблюдением Конституции РФ и прав и свобод человека и гражданина, является не чем иным, как досудебным производством, которое в определенных случаях (например, в случае отклонения его протеста или оставления без реагирования представления или предостережения) должно быть завершено в судебной стадии производства по нормам гражданского, арбитражного или конституционного судопроизводства, ибо в противном случае вся его деятельность по обнаружению и документированию правонарушения в данной области теряет всякий смысл. Иначе говоря, если на прокурора возложен надзор за соблюдением Конституции РФ, он должен обладать правом на обращение в Конституционный Суд с заявлением о признании не соответствующим Конституции РФ правового акта. Если же, скажем, на прокурора возложен надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, то ГПК РФ должен предусматривать право прокурора на обращение в суд с заявлением в защиту интересов всех граждан или же этот вид надзора должен быть сужен до тех рамок, что установлены ГПК РФ, т.е. прокурор должен надзирать за соблюдением прав и свобод только тех лиц, которые в силу отмеченных в ст. 45 ГПК РФ причин сами не в состоянии обратиться в суд за защитой своих прав <118>.
--------------------------------
<118> См.: Чувилев А.А., Чувилев Ан. А. Прокурорский надзор. Вопросы и ответы. М., 1999. С. 136.
Таким образом, есть объективная необходимость четкого разделения правоотношений на публичные и частные и, соответственно, разграничения публичных и частных интересов <119>. Необходимо отойти от старых стереотипов и понять, что при свободе экономической деятельности, рыночной экономике, плюрализме в политике требование об обеспечении единой законности в частноправовых отношениях является абсурдом и противоречит Конституции РФ, где частная жизнь и экономическая свобода признаны неприкосновенными и гарантированы государством. "Инициативное присутствие государства" в этой сфере общественных отношений противоречит не только Конституции РФ, но и стандартам цивилизованного мира. А к чему такое присутствие приводило, известно. В частноправовой сфере понятие единой законности, точного применения всех законов и всеми органами, в отношении всех людей и всех граждан должно трансформироваться в возможность каждого человека и гражданина обратиться в независимый суд и получить судебное решение по любому вопросу, затрагивающему его частные права и интересы. В этой сфере единая законность равносильна равной возможности каждого на обращение в суд и получение судебного решения по любому частному вопросу, затрагивающему интересы частного лица.