--------------------------------
<60> См.: Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Ю.Е. Винокурова. Изд. 6-е, перераб. и доп. М., 2005. С. 61.
Основы и главные направления реформы последовательно и исчерпывающе раскрыты в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г.
В качестве целей реформирования государственной службы определены кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации.
Как приоритетное направление в области нового государственного строительства, реформирование государственной службы предполагает решение следующих основных задач:
- приведение системы государственной службы и технологий профессиональной деятельности государственных служащих в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями;
- определение видов государственной службы и их законодательное урегулирование;
- создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной службы на базе федерального закона о системе государственной службы, федеральных законов прямого действия и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
В августе 2001 г. одновременно с утверждением Концепции реформирования государственной службы России были образованы Комиссия по вопросам реформирования государственной службы РФ и межведомственная рабочая группа по подготовке проектов программы реформирования государственной службы, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, касающихся этой сферы.
Первые результаты их деятельности получили закрепление в Указе Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336, которым была утверждена Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" <61>. Для повышения эффективности государственной службы, развития ее ресурсного обеспечения, оптимизации затрат на государственных служащих и т.д. необходимо было прежде всего разработать и принять ряд приоритетных федеральных законов и других нормативных правовых актов, призванных гарантировать выполнение возложенных на госслужбу задач и функций в соответствии с Конституцией РФ и общепризнанными принципами и нормами международного права.
--------------------------------
<61> См.: СЗ РФ. 2002 N 47. Ст. 4664.
Целью административной реформы является также понижение уровня коррупции, т.е. борьба с коррупцией должна стать приоритетом административной реформы на ближайшее время. Для этого необходимо разработать и принять ряд антикоррупционных законов, в том числе закон о лоббировании, внести поправки в Уголовный кодекс и разработать "прозрачные" регламенты деятельности чиновников. Как известно, борьба с коррупцией - вечная тема дискуссий политиков, законодателей, государственных деятелей, ученых, общества в целом. Особенно актуализируется эта проблема в ходе многочисленных избирательных кампаний. Например, в предвыборных дискуссиях президентской избирательной кампании (февраль - март 2004 г.) все кандидаты отмечали необходимость борьбы с коррупцией. Так, С. Глазьев писал: "Необходимо очистить государственный аппарат от коррупции и бюрократического произвола, призвать на госслужбу компетентных и ответственных людей" <62>.
--------------------------------
<62> Глазьев С. Зачем я иду на выборы // Российская газета. 2004. 25 февраля.
Административная реформа изменяет черты, содержание, а иногда и сами принципы соответствующих административно-правовых институтов. Если вспомнить нововведения института государственной службы <63>, то можно говорить об изменении некоторых подходов в установлении сущности государственной службы России. Современный законодатель считает государственной службой профессиональную служебную деятельность граждан РФ, которая направлена на обеспечение исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов (федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и иных государственных органов субъектов РФ), а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов.
--------------------------------
<63> О государственной службе см., напр.: Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2003; Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право. 2004. N 1. С. 29.
Административная реформа пока не привела к ликвидации в деятельности государственных служащих произвольного управления по усмотрению, т.е. незаконного административного усмотрения. В стране практически полностью отсутствует борьба с идеологией "административного ресурса". Напротив, очень часто административный ресурс связывается с потребностями достижения "благих" целей как в политике, так и в сфере публичного администрирования <64>. Можно с уверенностью утверждать, что использование так называемого административного ресурса - противозаконное мероприятие в административной практике и оно должно находить соответствующее правовое и моральное осуждение. Политика, основанная на использовании административного ресурса, и результаты такой политики должны считаться обществом явлениями "вне закона".
--------------------------------
<64> См.: Винокуров Ю.Е., Винокуров А.Ю., Винокуров К.Ю. Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум. С. 58.
Борьба с административным усмотрением - одна из целей и одновременно одно из направлений административной реформы. Однако для обеспечения надлежащего качества такой борьбы должны создаваться соответствующие процессуальные (формальные) порядки. Одной из таких процедур является административное судопроизводство, т.е. оно может рассматриваться как средство борьбы с произвольным административным усмотрением. В российской административно-правовой литературе 20-х гг. прошлого столетия наиболее глубоко эта проблема исследовалась М.Д. Загряцковым в книге "Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве: Развитие идеи и принципов административной юстиции. Административный процесс и право жалобы в советском законодательстве. Административно-финансовое распоряжение и финансовая жалоба". Он рассматривал общие принципы организации органов административной юстиции во Франции, Германии (Пруссии), Англии и России, а также компетенцию органов административной юстиции и их роль в осуществлении правового контроля над свободным усмотрением администрации. "Свободное усмотрение как юридическое понятие имеет различные оттенки, которые можно уловить на основании анализа норм, определяющих деятельность администрации" <65>. Свободное усмотрение администрации "ограничено, во-первых, пределами, в которых ей предоставлены дискреционные полномочия, а во-вторых, общим духом законодательства, игнорировать который администратор не имеет права: в его создании общий смысл законодательства неизбежно преломляется, как субъективная граница усмотрения, отличающая правовой институт свободного усмотрения от произвола" <66>.
--------------------------------
<65> Административная юстиция: конец XIX - начало XX века: Хрестоматия. Ч. 2 / Сост. и вступ. ст. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2004. С. 273.
<66> См., напр.: Князев С.Д. Современные принципы административного права России: понятие, значение, виды // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. N 2. С. 74 - 87; Петров М.П. О принципе единства системы государственной исполнительной власти // Там же. С. 87 - 98; Старилов Ю.Н. Административное право как целостная система научных взглядов (к 70-летнему юбилею профессора Д.Н. Бахраха) // Там же. С. 63 - 74; Килясханов И.Ш. Современные подходы к определению содержания и структуры предмета административного права // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы международной научно-практической конференции / Под ред. В.Я. Кикотя. М., 2003. С. 4 - 24; Шергин А.П. О концепции административной политики // Там же. С. 24 - 32; Юсупов В.А. Задачи науки административного права в современный период // Там же. С. 35 - 39; Костенников М.В. Задачи и проблемы кодификации норм административного законодательства Российской Федерации // Там же. С. 67 - 73; Сорокин В.Д. О предмете российского административно-процессуального права // Там же. С. 102 - 111; Тихомиров Ю.А. Об административных процедурах // Там же. С. 111 - 117; Старилов Ю.Н. Институт административного судопроизводства в системе административно-правового регулирования: политико-правовое измерение проблемы // Там же. С. 117 - 146.
Административная реформа зарождалась как институт, позволяющий укрепить основы защиты и обеспечения прав и свобод человека и гражданина, ликвидировать негативные проявления деятельности служащих органов публичной власти, усилить контроль за деятельностью исполнительных органов государственной власти. Таким образом, в основе обоснования проведения административных преобразований в стране находятся публичные интересы. Поэтому в известном смысле идеологией проведения и реформы административного права должен стать, с нашей точки зрения, непременный учет обеспечения публичных интересов при создании модели административного правового регулирования и при принятии соответствующих нормативных правовых актов. Публичные интересы - это интересы государства, общества, государственно-общественных образований, в которых отражаются отвечающие требованиям и стандартам современного государственно-правового развития необходимые и общепризнанно желаемые обществом, личностью и государством потребности, обусловливающие: