2. Предложение о необходимости определить функциональные направления и надзорные полномочия органов прокуратуры нормой-дефиницией, определить понятие "конституционный надзор", сформулировав содержание предмета такого надзора в новом Федеральном конституционном законе "О прокуратуре Российской Федерации". В этом законе следует предоставить прокурору: право обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, в конституционные и уставные суды субъектов Федерации; право приостановления прокурором действия оспариваемого закона или иного нормативного акта; право дачи заключений по вопросам, возникающим при рассмотрении дел конституционными и уставными судами; право опротестования конституций (уставов), законов и иных нормативно-правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации; право обращения в суды общей юрисдикции с заявлениями о признании законов и иных нормативных правовых актов недействительными в случаях их несоответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству; право дачи заключений в органах государственной власти по законам, имеющим конституционный характер или затрагивающим права и свободы граждан; право внесения предложений Президенту Российской Федерации и в органы государственной власти субъектов Федерации по вопросам, направленным на укрепление в стране конституционной законности.
3. На конституционном уровне необходимо определить основные формы взаимодействия прокуратуры с органами судебной власти, т.е. Конституционным Судом, судами общей юрисдикции и арбитражными судами, мировыми судьями, в том числе по вопросам расширения полномочий прокурора по инициированию судопроизводства по уголовным, гражданским и арбитражным делам; порядка вступления и участия прокурора в судопроизводстве; порядка и основания проверки прокурором судебных дел и принесения протестов на неправосудные решения, приостановления исполнения противозаконных судебных решений по наиболее общественно значимым делам; роли Генерального прокурора Российской Федерации в конституционном судопроизводстве, в том числе по вопросам процессуального порядка исправления ошибочных решений, наделив его полномочиями опротестования в Президиум Конституционного Суда решений, принятых палатами. В такой ситуации потребуется создать в структуре Конституционного Суда президиум, которому следует предоставить право пересмотра решений, принимаемых его палатами.
Полагаем, что отдельного внимания заслуживает развитие административной юстиции в Российской Федерации в рамках административной реформы. Во многих странах мира институт судебного контроля реализуется через систему административной юстиции. В разных государствах этот институт прошел сложные и неоднозначные этапы своего становления. В результате в каждой стране создавались собственные институты защиты прав граждан с учетом исторической обстановки и потребностей общественного развития. Поскольку данный институт делает первые шаги на почве отечественной правовой системы, постольку его становление и развитие сопровождается рядом проблем как теоретического, так и практического характера.
Административной юстиции как научной проблеме посвящено множество исследовательских работ и научных дискуссий. Тем не менее единого подхода к определению административной юстиции до сих пор нет. Так, например, одни авторы административную юстицию рассматривают как судебный контроль за действиями органов исполнительной власти и их должностных лиц. Другие исследователи отождествляют административную юстицию с правосудием по административным делам, понимая под правосудием применение судом в установленном процессуальным законом порядке норм права к конкретному спорному правоотношению и установление правовых последствий для субъектов самого спора.
Однако последнее утверждение разделяют далеко не все ученые-административисты, многие из которых считают, что понятие правосудия по административным делам шире понятия административной юстиции, поскольку включает в себя также и рассмотрение судом дел об административных правонарушениях. В качестве примера обоснованности подобного подхода приводятся положения Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации", в котором рассмотрение мировым судьей дел, возникающих из административных правонарушений, названо правосудием. Одно из классических научных определений понятия "административная юстиция" предложил Д.М. Чечот: "Административная юстиция - это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами - с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров" <162>.
--------------------------------
<162> Чечот Д.М. Административная юстиция (теоретические проблемы). Л., 1973. С. 31.
Суммируя различные точки зрения, высказанные в научной литературе за последние годы, можно сделать вывод, что существуют два подхода к практической организации административной юстиции, которые отражают два различных взгляда на этот правовой институт: первый подход заключается в подчинении вопросов публичного права компетенции общих судов, а второй - в подчинении вопросов публичного права компетенции администрации в виде особых судебно-административных коллегий, которые учреждаются в составе субъекта управления (доктрины специальных административных судов и квазисудебных органов). Этим двум направлениям теоретической мысли соответствуют две системы организации административной юстиции на практике: специализированные административные суды (созданы в Германии, Швейцарии, Бельгии, Дании, Норвегии); особые судебно-административные коллегии в рамках органов управления (сложились во Франции, Испании, Португалии). В России пока еще идет поиск вариантов наиболее эффективной организационной модели защиты прав граждан и юридических лиц от нарушений со стороны органов управления и их должностных лиц.
Гражданский кодекс Российской Федерации в ст. 13 устанавливает, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в предусмотренных законом случаях и нормативный акт, не соответствующий закону и иным правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными, а нарушенное право подлежит восстановлению. В связи с этим тенденцией развития действующего законодательства должно стать расширение сферы судебной деятельности, в том числе судебного контроля за законностью решений и действий государственных органов (должностных лиц), так как преимущества судебного порядка обжалования по сравнению с административным очевидны.
Суд независим и подчиняется только закону. Он не связан никакими узковедомственными интересами. Судьи профессионально сведущи в вопросах законодательства. Кроме того, деятельность суда протекает в судебном заседании и порядок его проведения точно регламентирован законом. Он обеспечивает гласность, публичность разбирательства, личное участие заинтересованных лиц. Демократические принципы судопроизводства создают наиболее благоприятные условия для выяснения действительных обстоятельств дела и вынесения законного, обоснованного и справедливого решения.
В ст. 118 Конституции Российской Федерации административное судопроизводство упоминается как самостоятельная форма осуществления судебной власти, наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством. Данное конституционное положение имеет важное значение для всего административного процесса. Однако реализация этой конституционной нормы в части административного судопроизводства требует отдельного законодательного закрепления.
Контроль за законностью действий административно-правового характера, к сожалению, в настоящее время не обеспечен необходимыми для его осуществления атрибутами: специальными судебными органами, особой процессуальной формой разрешения дел, собственной компетенцией с необходимыми юрисдикционными полномочиями, оптимальной организационной структурой и соответствующей нормативной базой. Если признавать, что обязательным признаком административной юстиции является наличие системы судебных или квазисудебных органов, осуществляющих разрешение административных споров по особым процессуальным правилам, то пока нельзя говорить о сложившемся в правовой системе России институте административной юстиции. Однако Конституция Российской Федерации, Декларация прав и свобод человека и гражданина, а также Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <163> (в ред. ФЗ от 15 ноября 1995 г.) значительно расширили возможности граждан и юридических лиц по судебной защите их прав и свобод от неправомерных действий (решений) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих.
--------------------------------
<163> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685.
В настоящее время, бесспорно, происходят важные изменения, например, с принятием Кодекса РФ об административных правонарушениях законодательно установлен судебный контроль за применением мер административного принуждения, расширены возможности судебного обжалования ряда управленческих решений. Но тем не менее судебный контроль за исполнительной властью осуществляется пока или судами общей юрисдикции, или арбитражными судами. Интересно в этом отношении высказывание председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации В.Ф. Яковлева. Выступая на V Всероссийском съезде судей 27 ноября 2000 г., он отметил, что в системе арбитражных судов административные коллегии уже были созданы пять лет назад и административные дела в общем объеме деятельности арбитражных судов занимают 46 процентов. Таким образом, "административное судопроизводство уже осуществляется, имеет организационную основу, по нему наработан большой опыт" <164>.