Юридические факты, порождающие необходимость прокурорского вмешательства, многочисленны и представляют собой законотворчество и нормотворчество как со стороны представительных (законодательных) органов субъекта Федерации, так и со стороны его исполнительной власти, а также органов местного самоуправления. Правовая связь между вмешательством прокуратуры как "агента" государства, регулирующего местное правоприменение и правотворчество, выражается в юридически значимой, властно-публичной деятельности по упрочению единства правового пространства страны.
Дополнительные трудности в пресечении незаконного нормотворчества в субъекте Федерации посредством прокурорского вмешательства создает то, что в текстах законов право нередко подменяется его идеологическим обоснованием, не имеющим юридического содержания. Таковы, например, положения Конституции КБР, в которых устанавливается, что республика обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, что единственным источником власти в республике является ее многонациональный народ, что государство поддерживает традиционные для народов республики религиозные конфессии и движения. Данные положения на сегодня приведены в соответствие с федеральным законодательством или изъяты из ее текста парламентом республики после соответствующих обращений прокуратуры. В этом плане наполнение статуса прокуратуры новым содержанием, осмысление ее как субъекта применения мер федерального вмешательства отражает, и это главное, нацеленность на обеспечение единства права, приоритета действующей конституции страны.
Таким образом, Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" наряду с общими функциями, характерными для данного органа государственной власти, выделяет такие функции прокуратуры, выполняя которые она в необходимых случаях является субъектом федерального вмешательства при защите основных прав и свобод граждан в субъектах Российской Федерации. К их числу относится осуществление надзора:
- за исполнением законов представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
- за соблюдением прав и свобод человека и гражданина представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (п. 2 ст. 1).
Сочетание в законе целей, предметов, функций прокурорской защиты как прав и свобод человека и гражданина, так и охраняемых законом интересов общества и государства не содержит в себе какого-либо противоречия, поскольку интересы государства и его граждан представляют органическое единство. Пересекаясь во многих своих аспектах, они только взаимодополняют друг друга и содействуют выполнению одной задачи - охране права <176>.
--------------------------------
<176> См.: Безлепкин А.В. Конституционные основы деятельности прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 72.
В этом единстве возложенных на прокуратуру обязанностей и раскрывается содержание ее правозащитной функции, ее вмешательства в целях обеспечения единства права. Смена приоритетов в функциях прокуратуры, ее диалектическая трансформация неразрывно связаны с объективными переменами в развитии правовой системы. Практика прокурорского надзора постоянно подтверждает взаимозависимость и взаимообусловленность этих двух видов государственной деятельности. Возможности органов прокуратуры влиять на процессы, препятствующие реализации общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, несомненно, ограничены определенными рамками. Тотальный прокурорский надзор в этой сфере невозможен прежде всего из-за решающей роли судов в обеспечении прав и свобод граждан. Но расширение судебного порядка защиты прав граждан не умаляет значения прокурорского вмешательства.
Таким образом, анализ нормативной базы функциональных полномочий прокуратуры в сфере надзора за соблюдением конституционных прав и свобод граждан и федерального законодательства позволяет говорить не только о наличии существенных предпосылок для всестороннего развития этого направления деятельности прокуратуры, но и о большой общественной значимости прокуратуры в период становления правового государства в России.
С учетом изложенного можно предложить следующее определение понятия прокурорского вмешательства при защите единства правового пространства. Это особая разновидность прокурорско-надзорной деятельности, урегулированная федеральным законом, в рамках которой на основе материально-правовых и процессуальных норм осуществляются государственно-властные полномочия по обеспечению единства права, разрешение от имени государства правовых ситуаций. Следовательно, в процессе совершенствования законодательства о прокуратуре важно учитывать не только правоохранительный, правозащитный, но и правоприменительный аспект ее деятельности.
Необходимо отметить, что процесс реформирования, осуществляемый в рамках административной реформы в настоящее время, не может не повлечь соответствующих изменений и для территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. В этой связи все более актуальным становится вопрос о взаимодействии субъектов Российской Федерации с федеральными структурами. Система территориальных структур федеральных органов исполнительной власти должна стабильно и эффективно обеспечивать реализацию властных полномочий, отнесенных как к исключительному ведению Российской Федерации, так и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Условием успеха реформы становится целенаправленное формирование новых правовых механизмов работы органов государственной власти, что возможно лишь в рамках крупных изменений в объеме и методах правового регулирования. Речь идет о комплексных правовых решениях. Поэтому представляется обоснованным общий вывод о необходимости принятия государственной программы развития законодательства в соответствии с основными направлениями социально-экономического развития страны.
К основным направлениям реформирования прокуратуры России, применительно к целям административно-правовой реформы, также можно отнести повышение уровня профессионализма кадрового состава. В настоящее время сложности правозащитной деятельности прокуратуры можно разделить на две группы. Первая группа - проблемы внутренней организации, а именно кадровые проблемы и нехватка вспомогательных материально-технических средств; вторая группа - вопросы внешней организации: в основном проблемы пересечения полномочий с ведомственными контрольными органами, а также вопросы определения статуса прокурора в системе субъектов, участвующих в осуществлении правосудия. Вопрос качественной кадровой политики наиболее актуален, поскольку нехватка профессиональных кадров в значительной степени оставляет незащищенными права и свободы граждан.
История государств со всей убедительностью доказывает, что от компетентности государственных служащих, их способности к мобилизации зависит, насколько государственные институты будут способны соответствовать потребностям страны. Именно поэтому реформа государственной службы признана решающим фактором. Это единственное направление административной реформы, по которому Президентом Российской Федерации утверждена специальная "Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации" от 15 августа 2001 г. N Пр-1496. Указом Президента от 19 ноября 2002 г. N 1336 утверждена также Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 гг.)".
Реформирование государственной службы - один из ключевых элементов совершенствования системы государственного управления Российской Федерации. Задачи Российского государства, в первую очередь в социальной сфере и экономике, предполагают самый высокий качественный уровень развития государственной службы. Отражая публичный характер деятельности, она тесно связана с процессами формирования и реализации управляющих воздействий и является не только одним из важнейших социальных факторов функционирования исполнительной власти, но и составляет организационную основу государственной власти. Вне должностей государственной службы государственная власть реально не существует. Будучи важнейшим организационно-правовым элементом в механизме исполнительной власти, государственная служба должна в полной мере выполнять присущие ей задачи.
Замысел реформы государственной службы состоял в необходимости решения ряда основополагающих для данного института проблем, сводящихся к устранению противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе, установлению соответствия социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности, использованию новых современных технологий государственного управления в масштабах реализуемых государственных программ и проектов, изменению половозрастной структуры занятого населения страны, повышению авторитета государственной службы и т.д.
Основы и главные направления реформы последовательно и исчерпывающе раскрыты в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. <177>.