Использование средств государственного бюджета является одним из основных финансовых инструментов государственной научно-технической политики. В развитых странах доля государственного финансирования может достигать 40% национальных научных расходов (см. табл. 2). При этом для фундаментальных исследований этот показатель значительно выше: от 50 до 70% в разных странах [27, с. 99].
Из средств государственного бюджета финансируются исследования и разработки как в государственных научных учреждениях и университетах, так и в компаниях частного сектора. При этом основным механизмом государственного финансирования исследований и разработок в частном секторе выступает государственный заказ, реализуемый посредством Федеральной контрактной системы (подробно этот вопрос будет рассмотрен в следующем разделе). В данном разделе основное внимание уделено государственному финансированию исследований и разработок в государственном секторе и университетах.
Выделяются две принципиально различные схемы бюджетного финансирования государственных научных организаций и университетов: базовое и тематическое (конкурсное) финансирование.
Под базовым финансированием организаций понимается распределение средств «по смете», когда объем финансирования определяется, как правило, в зависимости от размера организации (численности персонала). При такой схеме финансирования обычно не учитывается эффективность функционирования организации, важность научных исследований, их перспективность и т. д. Организации, получающие базовое финансирование, вправе расходовать его по своему усмотрению.
Тематически-ориентированное финансирование распределяется, как правило, на конкурсно-контрактной основе и связано с оценками результативности и качества исполнения работ. При этом в первоочередном порядке финансируются наиболее перспективные программы и проекты.
Появление схемы тематически-ориентированного, конкурсно-контрактного финансирования государственных научных организаций и университетов было вызвано целым рядом причин. В первую очередь это стремление повысить эффективность бюджетных расходов, а также эффективность функционирования самих организаций, выполняющих исследования и разработки. Привязка финансовых вложений к конкретным ожидаемым научным результатам рассматривается во многих странах как способ преодоления инертности государственных научных организаций, привыкших существовать на условиях долговременного финансирования целых направлений и областей исследований – с неопределенными сроками и результатами. Во многом это связано и с попыткой выделения приоритетных направлений научных исследований, финансирование которых должно осуществляться в первоочередном порядке. Кроме того, появление тематического финансирования связано с возрастанием роли междисциплинарных исследований. Очевидно, что при использовании схемы базового финансирования у научных организаций практически отсутствуют стимулы для проведения совместных исследований. Тематически-ориентированное финансирование во многом решает проблему финансирования междисциплинарных проектов и исследовательских программ, требующих сотрудничества многих научных организаций.
Практика долговременного базового финансирования государственных научных организаций и университетов в развитых странах клонится к закату. При этом у многих экспертов эта тенденция вызывает определенные опасения, связанные с тем, что многие научные организации, не разрабатывающие приоритетных тем, все чаще оказываются в бедственном финансовом положении [1, с. 52–54].
Таким образом, несмотря на свои очевидные преимущества, схема тематического финансирования оказывается не всегда уместной, особенно если речь идет об организациях, занимающихся преимущественно фундаментальными исследованиями.
Правительства развитых стран все в большей мере осознают невозможность полного перехода на тематически-ориентированное конкурсное финансирование государственных научных организаций и университетов, в связи с чем все чаще поднимается вопрос о сохранении в разумных пределах базового финансирования. При этом вопрос о повышении эффективности расходования бюджетных средств, выделяемых по схеме базового финансирования, остается на повестке дня. С этой целью повышается роль финансового контроля, вводятся проверки обоснованности и эффективности расходования бюджетных средств в организациях государственного сектора науки и университетах, вводятся новые системы оценочных критериев. Однако на сегодняшний день не существует общепризнанных и безупречных систем показателей, исчерпывающе характеризующих исследовательскую, экономическую и общественную эффективность научных организаций.
Представляет интерес система финансирования государственных научных организаций и университетов в Великобритании, получившая название бинарной системы поддержки научных исследований (Dual Support System). При такой системе Управление науки и инноваций осуществляет финансирование конкретных исследовательских проектов, а Департамент образования выделяет единовременные гранты на приобретение исследовательского оборудования и проведение исследований наиболее перспективными организациями (при этом организации самостоятельно выбирают тематику исследований). Перспективность научных организаций определяется по результатам оценки их деятельности (Research Assessment Exercise) [10].
Государственное финансирование науки во Франции осуществляется по двум каналам: базовое – через Министерство образования, высшей школы и научных исследований, конкурсное – через Национальное агентство исследований (ANR), Агентство по промышленным инновациям (ALL) и Агентство Oséo-Anvar, предназначенное для поддержки инновационных проектов малых и средних предприятий
[14].
Проблемы экономии и повышения эффективности расходования бюджетных средств побуждают правительства большинства развитых стран разрабатывать новые схемы финансирования науки. Под новыми схемами финансирования государственного сектора науки понимается создание правительствами новых источников финансовых средств или схем их распределения. Среди огромного разнообразия таких схем можно выделить две, приобретающие все большую популярность в развитых странах: целевые фонды и центры превосходства [1, с. 58].
Целевые фонды учреждаются правительствами и при необходимости поддерживаются бюджетными вложениями – в дополнение к собственному доходу на капитал. Они создаются для финансирования главным образом структурных приоритетов, таких как поддержка сотрудничества научных организаций при выполнении междисциплинарных программ, партнерства организаций государственного и частного секторов, начальных этапов разработки новых научно-технических направлений, поддержка малого и среднего инновационного предпринимательства, начинающих ученых, модернизация материально-технической базы университетов и т. п. Фонды распределяют свои гранты на конкурсной основе, используя общепринятые процедуры рассмотрения и оценки заявок.
Центры превосходства создаются для концентрации ресурсов для ускоренного достижения мирового уровня в какой-либо области фундаментальной или прикладной науки либо технологии. Финансирование таких центров осуществляется из бюджетных средств (иногда с долевым участием частного сектора) и ограничено во времени несколькими годами.
***
На сегодняшний день лишь правительства США и Великобритании считают, что в их странах созданы эффективные схемы государственного финансирования исследований и разработок, в большинстве других стран правительства продолжают работать над новыми схемами финансирования науки. При этом, как свидетельствуют данные статистики, необходимость совершенствования механизмов финансирования осознается как в странах с растущими исследовательскими бюджетами, так и в странах, где из-за снижения темпов экономического роста государственное финансирование науки сокращается. Основной же тенденцией в данной области является отход от традиционных механизмов базового финансирования организаций к практике конкурсного, тематическиориентированного финансирования.
Совершенствование практики бюджетирования рассматривается как важнейший инструмент повышения эффективности государственных расходов. Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, коренным образом меняет не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и всю концепцию управления государственными расходами.
В самом общем виде бюджетирование, ориентированное на результат, определяется как метод бюджетного планирования, связывающий произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социально-экономической эффективностью [9].
Хотя в данном определении речь идет о бюджетном планировании, данный метод оказывает влияние на все стадии бюджетного процесса, вследствие чего программноцелевой характер принимают и исполнение бюджета, и контроль за его исполнением [32, с.7].
По сути бюджетирование по результатам представляет собой практическое использование элементов менеджмента в государственном управлении.
На практике внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, означает замену планирования расходов по видам расходов на планирование социальноэкономической результативности деятельности бюджетополучателей, переход от системы сметного финансирования к системе государственных заказов, которая распространяется не только на конечных бюджетополучателей, но и на ведомства – распорядителей бюджетных средств.