Внедрение и развитие бюджетирования, ориентированного на результат, представляет собой систематический пошаговый процесс, состоящий из следующих основных этапов [33, с. 3]:
• оценка имеющихся в наличии ресурсов и их использования;
• группировка государственных мероприятий по отраслям и программам;
• совершенствование системы бухгалтерского учета;
• разработка систем и процедур сбора и накопления необходимых данных и составления отчетов;
• идентификация целей и разработка стандартов предоставления
государственных услуг;
• разработка системы измерения результативности;
• разработка системы измерения социально-экономической эффективности.
На первом этапе необходима четкая идентификация имеющихся в наличии
ресурсов (прежде всего финансовых) и направлений их использования, притока и оттока средств.
Следующий этап состоит во всестороннем анализе социально-экономической
ситуации в стране и мире для определения приоритетных направлений государственной политики. В результате определения указанных приоритетов разрабатываются соответствующие мероприятия, которые группируются по отраслям и программам. За образец такой классификации, как правило, принимается Функциональная классификация деятельности правительства по отраслям и программам, используемая ООН (COFOG). [10]
Классификация содержит 10 разделов, каждый из которых, в свою очередь,
состоит из нескольких подразделов [34]:
01 Общие государственные услуги
02 Оборона
03 Безопасность и общественный порядок
04 Экономические вопросы
05 Защита окружающей среды
06 Жилищное строительство и услуги ЖКХ
07 Здравоохранение
08 Отдых, культура и религия
09 Образование
10 Социальная защита
Заметим, что подраздел «Исследования и разработки» присутствует в каждом из разделов данной классификации (при этом имеются в виду НИОКР по соответствующим направлениям). В разделе 01 Общие государственные услуги предусмотрен подраздел «Фундаментальные исследования» (по всем направлениям).
Следующим этапом перехода к бюджетированию по результатам является
совершенствование системы бухгалтерского учета. Счета и документы, относящиеся к государственному бюджету, должны быть представлены в виде, который давал бы информацию как о расходах по различным отраслям и программам, так и о результатах деятельности по отраслям и программам.
В отличие от традиционного постатейного бюджетирования, представляющего
детальную информацию о расходах по различным типам ресурсов, при бюджетировании по результатам средства на программы выделяются целой суммой. Таким образом предоставляется определенная гибкость при использовании этих средств. При этом постатейная структура также используется при бюджетировании по результатам, но не как изначальный инструмент в выработке мероприятий и программ, а для внутреннего пользования бюджетораспорядителей (для внутреннего бюджетирования и мониторинга расходования средств).
Идентификация целей государственной политики и разработка стандартов
предоставления государственных услуг является одним из ключевых шагов в бюджетировании по результатам. По результатам данного этапа цели мероприятий и программ конкретизируются, а бюджетные средства выделяются в виде единовременных сумм с тем, чтобы исполнители программ обладали достаточной гибкостью в их использовании.
Очевидно, что при формулировании целей конкретных программ необходимо
одновременно разработать и систему оценки уровня достижения данных целей в ходе реализации программы, т. е. необходима разработка системы измерения результативности. Это является принципиальным моментом, так как в отличие от традиционного, постатейного, бюджетирования, при котором ожидаемые результаты размыто указаны в нормативно-правовых актах, но не в самом бюджетном документе, при бюджетировании по результатам ожидаемые результаты определены в бюджетном документе и выражены системой показателей/индикаторов.
Важным моментом при переходе к бюджетированию по результатам является
изменение роли распорядителей бюджетных средств. Те, на кого возложена обязанность исполнения планов, программ и бюджетов, должны иметь представление об ожидаемых результатах, владеть информацией, отражающей развитие программ, а также иметь полномочия в отношении использования ресурсов в заданных финансовых рамках.
И наконец, для определения роли программы в общем повышении уровня
социально-экономического развития страны необходима разработка системы измерения социально-экономической эффективности.
Отметим, что измерение результативности должно производиться на разных
этапах выполнения программы и по итогам ее завершения, измерение социальноэкономической эффективности программы производится, как правило, по итогам ее реализации.
Контроль за исполнением программ и оценка их результативности и
социально-экономической эффективности невозможны без развития систем и процедур мониторинга, сбора и накопления необходимых данных и составления отчетов.
При бюджетировании, ориентированном на результат, серьезно
трансформируется процесс подготовки бюджета [32, с. 27 –31]:
Определение общей суммы расходов
Бюджетирование, ориентированное на результат, как правило, предполагает
переход к многолетнему (среднесрочному) планированию. Это означает, что при определении общих лимитов государственных расходов суммы фиксируются не на один год, а на несколько лет вперед – обычно на три года, с ежегодным добавлением данных по третьему году. Метод учета расходов по начислению, который обычно используется при бюджетировании по результатам, также влияет на определение конкретных величин лимитов расходов по годам и за весь период в целом. [11]
Распределение расходов между ведомствами
Общий лимит расходов трансформируется в лимиты бюджетного
финансирования по основным направлениям государственной политики, которые в дальнейшем служат основой для обоснования расходов на реализацию программ, подпрограмм и видов деятельности ведомств.
Формирование ведомствами своих бюджетных заявок
Именно на этом этапе подготовки бюджета БОР вносит самые существенные
изменения. При бюджетировании по результатам заявки на получение бюджетного финансирования и обоснование расходов составляются в разрезе целей и программ.
Бюджетные заявки ведомств составляются по единой форме и состоят из
нескольких частей.
В первой части документа дается описательная информация о ведомстве, его
роли, целях, задачах, а также о реализуемых им программах.
Роль (миссия) ведомства – краткое определение важнейшей цели
государственной политики, за достижение которой отвечает ведомство, ради достижения которой оно создано и функционирует.
Цели ведомства – развернутое описание конечных результатов, которые
намерено достичь ведомство за планируемый (среднесрочный) период.
Задачи ведомства – объем услуг, которые ведомство планирует оказать за
планируемый период. Задачи соотносятся с миссией и целями ведомства.
Стратегия достижения поставленных целей – развернутое описание комплекса
мероприятий, которые необходимо провести за планируемый период для реализации поставленных целей.
Программы на планируемый период – виды деятельности, объединенные в
одну функциональную группу.
Во второй части документа приводится финансовая информация о доходах и
расходах ведомства на планируемый период (3 года):
- фактические данные о доходах и расходах (по источникам финансирования и
видам расходов, по программам и статьям экономической классификации) за предшествующий период (год);
- оценочные данные о расходах по программам и статьям экономической
классификации и всем источникам финансирования на текущий финансовый год;
- обоснование расходов по программам и статьям внутри программ – по
статьям экономической классификации и всем источникам финансирования на следующий финансовый год.
Согласование проекта бюджета
Согласование показателей проекта бюджета между представителями ведомств
и бюджетным департаментом на двустронней и многосторонней основе облегчается благодаря единому формату представления бюджетных заявок ведомствами. Кроме того, процесс согласования облегчается также потому, что в распоряжение бюджетного департамента поступает достаточно детальная информация, позволяющая судить об обоснованности заявок, видов деятельности, на которые запрашиваются средства, и соответствующем кадровом обеспечении.
Первые шаги по разработке и внедрению в практику государственного
бюджетирования бюджетов, ориентированных на результат, были предприняты в США более полувека назад. Применительно к США можно выделить следующие этапы развития концепции и практики применения бюджетирования по результатам, на каждом из которых устанавливались особые процедуры, связывающие государственные расходы с ожидаемыми результатами: