Субъекты Российской Федерации вправе в пределах своей компетенции дополнять перечень вопросов местного значения, а также своими законами возлагать на органы местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий субъектов Федерации. В свою очередь, органы местного самоуправления наделены правом принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти ее субъектов. Несмотря на то, что базовая компетенция местного самоуправления определена федеральным законом, размытость и некорректность формулировок, использованных законодателем, позволяют толковать полномочия органов местного самоуправления достаточно произвольно. Кроме того, остаются не отработанными механизмы передачи отдельных государственных полномочий органам местной власти.
Таким образом, на смену недостаточно эффективного административного управления на местах приходит разделение полномочий и ответственности, нормативно-правовое регулирование государством вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Постепенно складываются новые формы взаимодействия: создание совместных временных и постоянных рабочих органов; совместная разработка и реализация планов и программ; взаимодействие государственных институтов и местного самоуправления через союзы и ассоциации муниципальных образований. Но эффективное взаимодействие между уровнями власти в субъектах Российской Федерации пока не сложилось. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает равенство правового статуса всех муниципальных образований. Муниципальным образованиям должна обеспечиваться политическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. Анализируя правовые основы местного самоуправления, мы приходим к выводу, что конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение населением вопросов местного значения, не может быть ограничен законодателем субъекта РФ. Конституционный Суд РФ принял целый ряд решений в защиту интересов местного самоуправления в России. Федеральный законодатель не конкретизирует порядок взаимодействия органов государственной и муниципальной власти, кроме основных декларативных положений, закрепленных в конституции РФ и федеральных законах. В законах ряда субъектов закреплены основные положения о взаимоотношениях государственной и местной властей, предусматривается не только наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления, но и возможность передачи вопросов местного значения органам государственной власти, в случае отсутствия материальных и финансовых ресурсов у последних. Построение взаимоотношений между разными уровнями власти не заканчивается на этом этапе. При отсутствии достаточного количества нормативных актов федерального уровня о взаимоотношении властей, региональные законодатели в данной сфере, пользуясь правом на предваряющее правовое регулирование, в ряде субъектов приняли свои законы о принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти и муниципальными образованиями и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. К предметам совместного сведения отнесен перечень вопросов и в различных отраслях жизни общества и определен порядок передачи полномочий. Однако, вплоть до принятия Федерального Закона №131 в законодательной деятельности многих субъектов Федерации имели место нарушения Конституции РФ и федерального законодательства по вопросам местного самоуправления в России. Известный политолог Н.П.Медведев отмечал, что в законодательных актах субъектов Федерации до недавнего времени встречались типичные нарушения. В юридических и научных кругах особое внимание обращается на сохраняющуюся тенденцию огосударствления местного самоуправления. Конституции ряда республик – субъектов РФ определяли два уровня местного самоуправления: а) Государственный, обеспеченный представительными и исполнительными органами государственной власти районов, городов республиканского значения и районов в городе; б) общественный, действующий в городах, сельских поселениях и на других территориях. Лишь структура органов общественного уровня определялась населением самостоятельно.
Конституционный суд РФ обратил внимание на то, что такие органы не могут ущемлять самостоятельности местного самоуправления и вторгаться в сферу их компетенции. Рассматривая местное самоуправление в системе федеративных отношений, мы понимаем, что процесс наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не всегда осуществляется с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. К сожалению, существующее законодательство не конкретизирует порядок взаимоотношений федерального и местного бюджетов. И это в условиях, когда принимаемые на федеральном уровне решения по снижению налогов и увеличению бюджетных расходов затрагивают интересы прежде всего местного самоуправления. В России основная часть доходов местных бюджетов формируется за счет регулирующих налогов. Эта практика не обеспечивает самостоятельности местных бюджетов. Предложенный принцип прямого бюджетного финансирования (из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ), которые зачисляются в доходы местных бюджетов не решает всего комплекса возникающих вопросов. Финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются в федеральном бюджете или, соответственно, в бюджетах субъектов Российской Федерации. Доходная база муниципальных округов формируется и используется для реализации полномочий по решению вопросов местного значения. Для реализации полномочий за муниципалитетами закрепляются местные налоги, причем, коме существующих (налог на землю, налог на имущество физических лиц и т.д.) к местным должны быть отнесены фиксированные ставки «сквозных» налогов (например, подоходного). Муниципалитеты осуществляют установленные законодательством финансовые полномочия местного самоуправления, в том числе вводят на своей территории местные налоги. Учитывая, что доходы местных бюджетов формируются наполовину из местных налогов, такой закон позволит муниципалитетам лучше планировать свои расходы на перспективу. Нужно усовершенствовать методику расчета трансфертов, уточнить источники формирования фонда финансовой поддержки муниципальных образований, выработать научно обоснованные критерии предоставления финансовой помощи. Требуются законодательные меры, обеспечивающие справедливые взаимоотношения между региональной властью и местным самоуправлением. Доли отчисления местным бюджетам от регулирующих налогов, а также финансовая помощь муниципалитетам не должны быть зависимыми от уровня взаимоотношений между губернатором и мэром. Их отношения должны регулироваться законом. Конституция РФ, закрепив местное самоуправление как один из институтов правового государства, дала возможность для его полноценного функционирования путем закрепления за ним права пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью. Институт муниципальной собственности – это новейший институт права, получивший право на существование в связи с приведением в соответствие с современными условиями развития общества законодательства Российской Федерации. Муниципальная собственность используется для многих потребностей, которыми являются: экономическое развитие, инвестиционные цели, размещение населения в жилых муниципальных домах; для административных целей и будущего развития. Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[14] стало новой важной вехой на пути развития местного самоуправления и расширения его самостоятельность в условиях демократического федеративного правового государства. В данном параграфе мы рассматриваем основные этапы становления местного самоуправления в РФ на примере Самарской области, приводя конкретные правовые акты, программы развития отдельных муниципалитетов и программы региональной власти по этапам вступления в полную силу указанного закона с 1 января 2009 года.
В настоящее время на территории Самарской области, как и в других регионах нашей страны, проводилась реформа местного самоуправления. Основные её цели – приближение власти к населению, обеспечение на практике самостоятельности и экономической заинтересованности местной власти и ее ответственности перед людьми за результаты своей деятельности. Этапы и условия преобразований определены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ, основные задачи по его реализации на территории Самарской области – постановлением Правительства Самарской области от 17.02.2004 № 6. За этот период органами государственной власти области проведен большой комплекс мероприятий. Первоначальный этап реформирования системы местного самоуправления – установление границ всех муниципальных образований и наделение их статусом городского округа, муниципального района, городского, сельского поселения – завершен в установленные сроки (1 марта 2005 г.). Законом Самарской области «О наделении статусом городского округа и муниципального района муниципальных образований в Самарской области» от 28.12.2004 № 189-ГД образовано 10 городских округов и 27 муниципальных районов. Их границы утверждены в виде картографического описания 37 законами Самарской области. В составе муниципальных районов 27 законами Самарской области образованы, наделены соответствующим статусом и установлены границы 304 поселения, в том числе 12 городских и 292 сельских. Таким образом, всего в Самарской области образовано 341 муниципалитет. В соответствии с Законами Самарской области «Об установлении численности, наименования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований в Самарской области, сроков их полномочий и даты их выборов», «Об установлении наименования, срока полномочий и даты выборов глав вновь образованных муниципальных образований в Самарской области» в октябре 2005 года проведены выборы представительных органов первого созыва и глав городских и сельских поселений. Продолжается формирование нормативной правовой базы, регулирующей сферу местного самоуправления. В соответствии с распоряжением Правительства Самарской области от 26.05.2004 № 79-р «Об утверждении графика разработки проектов законов и иных нормативных правовых актов Самарской области, необходимых для реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на территории Самарской области» разработан и принят ряд законов Самарской области, в том числе Закон Самарской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Самарской области» от 28.12.2005 № 235-ГД, приняты уставы поселений, а уставы городских округов и муниципальных районов приведены в соответствие с Федеральным законом. Исходя из состояния налоговой базы, наличия кадровых, организационных и материальных ресурсов, Законом Самарской области «О порядке решения вопросов местного значения поселений на территории Самарской области в 2006 году» от 07.12.2005 № 208-ГД определен перечень вопросов местного значения поселений, решение которых в 2006 году осуществлялось органами местного самоуправления муниципальных районов. Самарская область – один из регионов России, в котором новый Федеральный закон вступил в действие с 1 января 2006 года. Это совпало с началом реализации в стране четырех национальных проектов, направленных на решение важнейших социальных проблем. Поэтому развитие местного самоуправления для региона по сути является пятым национальным проектом. Главный смысл реформирования местной власти, утверждения новых принципов её организации заключается в том, чтобы раскрепостить инициативу снизу. Это шаг навстречу народу на новом этапе развития государства и общества, завершающий построение вертикали власти. С 2006 года функционирует новый уровень муниципальной власти – городские и сельские поселения, сфера деятельности которых чётко определена. Здесь сформированы органы местного самоуправления, ведётся работа по созданию в поселениях имущественного комплекса, необходимого для решения вопросов местного значения. В частности, разрабатываются и принимаются законы Самарской области о разграничении имущества, находящегося в собственности муниципальных районов. В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, на состоявшемся 1 учредительном съезде муниципальных образований Самарской области образован Совет муниципальных образований, принят его Устав. В соответствии с распоряжением Правительства Самарской области от 04.10.2009 № 176-р «Об утверждении Плана мероприятий по подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих в Самарской области на 2009-2010 годы» ведется обучение кадров органов местного самоуправления городских и сельских поселений. Дальнейшее реформирование системы местного самоуправления будет происходить в соответствии с существенными изменениями в федеральном законодательстве.