Все возрастающий интерес к вопросам теории и практики федерализма в России и в мире во многом объясняется недостаточным пониманием сущности федерации, суверенитета в федеративном государстве и т.д. Иногда любая децентрализация, регионализация или автономизация страны воспринимается как процесс федерализации. Особой федерацией с совершенно уникальными чертами является Российская Федерация. Уникальность ее в том, что она была сформирована под воздействием сложного сочетания внутренних и внешних факторов. При характеристике сути федеративных отношений (федерализма) нередко акцент делается на отражение сложности политико-территориальной структуры государства. При этом необходимо не забывать о таких важных атрибутах федерализма, как разделение государственной власти по вертикали и организация двух уровней такой власти в федеративном государстве. Федерализм одновременно относится как к структуре, так и к функционированию государственной власти. С одной стороны, федерализм воспринимается как форма государственного устройства, а с другой – как практика реализации определенных идей в сфере государственного устройства. Совокупность этих идей также называют федерализмом.[3]
По мнению Р.Г.Абдулатипова и Л.Ф Болтенковой, основное содержание федерализма с неизбежностью должно включать в себя следующие элементы: «определение государственности как федеративной, осуществление власти на основе договорного или договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации в осуществлении принадлежащих им полномочий; формальное равноправие субъектов Федерации по отношению к федеральным органам государственной власти; право выбора субъектом Федерации своей политической организации; системообразующее единство и неразрывная связь субъектов федерации; обязанность субъектов федерации сохранять целостность ее исторически сложившейся территории; непреложность права исключительно федерации вступать в более крупные союзы; невозможность для субъектов Федерации вступать в какие-либо государственные союзы за ее пределами».
Известные политикам и ученым, широко обсуждаемые в обществе двусторонние договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями власти и соглашения о передаче полномочий между уровнями власти способами, определенными в Конституции РФ и в федеральном законодательстве, не выводят отдельные субъекты Федерации из конституционного поля, а дают лишь отдельные модели для реализации этого равноправия с учетом тех или иных особенностей, специфики. Федерализм – это многовариантность развития при наличии и соблюдении государствообразующих и государствосохраняющих конституционных основ. В Конституции Российской федерации (ч.3.ст.11) содержится указание не только на федеративный договор, но и на иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. В связи с этим, высказываются абсолютно противоположные точки зрения – от исторической обусловленности российского федерализма и его оптимальности для многонациональной России, до «чуждости федерализма Российскому государству во все исторические времена и его неприемлемости для настоящих и будущих поколений», – подчеркивает В.А. Черепанов[4]. Он ссылается на О.И. Чистякова, который считает, что «России вообще не нужна никакая федерация, при той пестроте этнического состава и сложности чисто географической конструкции, которая свойственная нашей стране, создать федерацию в подлинном смысле невозможно. А раз невозможно, значит и не нужно. Федеративная форма для современной России всегда будет искусственной». Большинство ученых и политиков аргументированно обосновывает историческую обусловленность федерализма для России. «Современный федерализм – это продукт исторического развития, это не чья-то «злая» или «добрая» воля – это прежде всего отражение состояния общественных экономических отношений, поскольку такое положение сложилось в результате развития истории: в российской политике всегда ключевую роль играли экономические отношения». Эволюционную основу развития федеративных отношений в современной России рассматривает Р.Г. Абдулатипов[5]. Он пишет, что, закрепляя сложившиеся де-факто наименования и взаимоотношения национально-территориальных и административно-территориальных образований, российский федерализм твердо встал на конституционные основы. Однако, все это следствие компромисса, достигнутого между членами Федерации и политическими силами страны в самые сложные годы. Следует знать,- отмечает он, что федеративные отношения присутствуют только тогда, когда достигнут баланс интересов внутри Федерации на добровольной основе, на основе консенсуса толерантности. Российский федерализм имеет целую гамму своих особенностей, вызванную спецификой исторических, политических и правовых традиций. Современный российский федерализм вырастает из основ российской государственности, из воли русского народа и других народов России. В основе российской государственности лежат также духовно-политические категории, которые уже по своей природе не могут делиться на части. Мировая практика обобщает различные взгляды на политическую и правовую природу федерализма, и в настоящее время выявлено несколько разновидностей федерализма, например таких, как «классический», «дуалистический (американский)», «республиканский», «этнический», «бюджетный» и другие. Важнейшим отличительным признаком федеративного государства является то, что его составляющие – субъекты федерации, - обладают «значительной автономией и относительной независмостью от федерального Центра». Регионы в составе федерации обладают правом формирования собственной политической организации (системы), распоряжения собственными финансовыми ресурсами. «Пользуясь бюджетной автономией, они сами могут устанавливать региональные экономические и социальные приоритеты…». Кроме того, субъекты федерации в рамках сложившихся отношений взаимодействуют с федеральным Центром (по вертикали) и с другими субъектами федерации (по горизонтали). Первая группа отношений закреплена и регулируется Конституцией Российского государства и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Вторая группа охватывает широкий круг вопросов, среди которых доминируют финансово-экономические.
В данной работе не ставится целью рассматривать разновидности федерализма, поскольку основное место в ней отводится модели российского федерализма, сочетающего в какой-то мере и признаки перечисленных выше разновидностей федерализма.
Рассматривая российский федерализм, прежде всего, необходимо проанализировать его политико-правовую природу. Как уже отмечалось, принципы политико-правовой природы Российской Федерации на современном этане ее развития заложены в разделах «Основы конституционного строя» и «Федеративное устройство» Конституции России, согласно которым ядром конституционного строя государства является федеративное устройство, основанное на требованиях демократической и правовой его организации. Демократический характер Российского федеративного государства проявляется в том, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». В части 2 статьи 3 Конституции страны раскрывается механизм осуществления народом своей власти – «непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Действительно, федерализм создает существенные предпосылки для утверждения демократических начал в обществе и государстве. Однако практическое воплощение этих начал зависит от множества других факторов, в первую очередь – от самосознания самих граждан, их политической культуры и степени зрелости гражданского общества. Основными признаками правового федеративного государства являются: верховенство закона во всех сферах общественной и государственной жизни; реальность прав и свобод личности, обеспечение ее свободного развития; взаимная ответственность государства и личности; обязательность закона для гражданина и государства; строгое исполнение требований закона, господство в государстве принципа законности; обязательность официального опубликования закона; осуществление государством эффективного контроля за исполнением законности; согласование правовой системы Российской Федерации с принципами и нормами международного права и признание примата последних.
При этом принцип государственной целостности Российской Федерации свидетельствует о том, что она не просто соединение образующих ее частей, а единое государство, где: обеспечиваются целостность и неприкосновенность его территории; существует единое гражданство; гарантируется единое экономическое пространство и использование единой денежной единицы; устанавливается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; действуют федеральные органы государственной власти и провозглашается единство системы государственности; государственные образования рассматриваются как находящиеся в составе Российской Федерации, территория каждого из них является неразрывной частью территории России; вопросы федеративного устройства отнесены к исключительной прерогативе Российской Федерации; отсутствует, как и в других существующих федеративных государствах право выхода субъектов из Российской Федерации. С принятием Конституции образца декабря 1993 г. процесс формирования государственного устройства Российской Федерации не завершился. Возможно, поэтому Конституцией была предусмотрена необходимость подготовки общих законов, регламентирующих различные условия построения федерации и федеративных отношений. С начала 90-х гг. Россия переживает в длительный переходный период, в рамках которого ведется поиск оптимальных форм взаимодействия национальных аспектов государственного устройства с чисто экономическими и территориальными факторами. Национальная модель устройства государства существует наряду с территориальной моделью федерализма – идет спор о равноправии национальных республик и территориальных областей. Равноправие не предполагает абсолютного тождества, поэтому на повестку дня федерализации России встает вопрос о достижении единства в разнообразии. Именно этот принцип развивается сторонниками федерализма в Западной Европе. И на этом пути они достигли заметных успехов. Формирование новых федеративных отношений в Российской Федерации с самого начала представляло собой проблему сложную и неоднозначную. Ведь ни унитаризм, ни федерализм практически не существуют в чистом виде, и многоплановый опыт зарубежных государств говорит именно об этом. В конце 90-х гг. федерация стала во все большей степени выступать не столько как способ урегулирования отношений между целым и частью, основанный на компромиссе, сколько как претендующая на эффективность форма административного управления единой государственной системой. П.А. Федосов по этому поводу пишет, что в тот период «стала проявляться и еще одна важная функциональная специфика федерализма – его роль в противостоянии дезинтеграционным процессам в централизованном государстве, теряющем эффективный контроль над отдельными, преимущественно окраинными регионами или этнически обособленными территориями. Рациональность такого подхода определяется не текущими, конъюнктурными последствиями принимаемых решений, а долгосрочными, стратегическими результатами. Почти десятилетний опыт развития федеративных отношений в России показывает, что неконтролируемая, стихийная децентрализация системы государственного территориального управления чревата негативными последствиями для будущего страны. В связи с этим к мерам первоочередного характера можно отнести: