Соглашения о разграничении полномочий между органами исполнительной власти по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в рассматриваемый период являлись составной частью договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в соответствии с Указом Президента Российской Федерации и сложившейся договорной практикой.
Соглашения о взаимном делегировании осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации установлены статьей 78 (ч.2, 3) Конституции Российской Федерации как правовой инструмент оптимизации управления в РФ. Конституционный Суд, рассматривая дела о соответствии Конституции Российской Федерации конституциям (уставам), а также законам и иным нормативным актам субъектов Российской Федерации, разрешая споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, давая толкование Конституции Российской Федерации, юридически установил права и обязанности участников правоотношений спорных компетенциях, тем самым осуществляя разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
На современном этапе развития российской государственности стала особенно актуальной задача полной реализации тех положений Конституции РФ, которые затрагивают разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации органами местного самоуправления.
В Российской Федерации, как и в любой другой классической федерации, присутствуют два законодательных уровня: федеральный (национальный) и субъектный (региональный). Законы принимаются и действуют на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. Объем и сферы их компетенции разграничены в статьях 15, 71, 72 Конституции Российской Федерации. В одних случаях Конституции определены области законодательства федерального или субъектного уровня, в других - предметы ведения, включающие в себя объекты законодательного регулирования.
При этом в рамках исключительной компетенции Российской Федерации необходимо обеспечить эффективную вертикаль государственной власти, исключив какое-либо дублирование функций, конкуренцию полномочий и структур органов власти разных уровней. Уникальное разнообразие регионов – потенциал развития России, основа ее реальных конкурентных преимуществ перед другими государствами. У российского общества сегодня есть реальные возможности построить полнокровную федерацию. Однако демократические преобразования во многом тормозит унаследованная с прошлых времен практика проведения реформ «сверху», без их предварительного согласования с регионами. Одной из важнейших задач реформирования российского федерализма, решаемых в последние годы, является совершенствование регионального развития страны. Однако пока еще нет единой стратегии регионального развития, регионализации федеративных отношений. Продолжают оставаться неравными социально-экономические условия проживания населения в различных регионах страны. Нужны новые варианты организации межрегиональных отношений, новые подходы, связанные с идеей укрепления субъектов Федерации. Это тем более важно, что в настоящее время происходит процесс укрупнения субъектов Федерации и изменяются системные взаимоотношения ряда краев и областей с автономными образованиями в их составе. Все здесь надо решать исходя из сути принципа федерализма – приближения политики и управления к потребностям и специфике местных сообществ, населения каждого региона и всей страны. Попытки выработать региональную политику предпринимались еще в первой половине 90-х годов прошлого века. Известно, что 3 июня 1996 года Указом № 803 были установлены «Основные положения региональной политики Российской Федерации», основными целями которой являются:
- обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;
- обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов;
- выравнивание условий социально-экономического развития регионов;
- предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидации последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;
- максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;
- приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;
- становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.
Суть их заключается в децентрализации власти путем закрепления за ее субъектами возможно большего числа полномочий в сферах совместного ведения, а также усиление влияния населения на принятие решений федеральными органами государственной власти. Предусматривалось также обеспечить действие принципа равноправия субъектов Российской Федерации между собой и в их отношениях с федеральными органами государственной власти с учетом специфики субъектов федерации. Однако, концептуальные основы региональной политики теоретически и законодательно не были разработаны. Понятие «регион» нередко сводилось к субъекту федерации. В последующие годы проблема регионализации, сущность этого понятия, глубже осмысливается учеными и политиками, анализировались ее различные варианты. В отечественной научной литературе до сих пор остается дискуссионным вопрос, что подразумевается под «регионом» в нашей политической практике.
Как подчеркивает В.К. Медведева[6], понятие «регион» в современной науке крайне гибко. Оно многозначно в социально-экономическом, географическом аспекте, в региональной экономике, в теории государственного управления'. Однако в современных научных словарях пока нет общепринятого определения термина «регион». В плане регионализации федеративных отношений больше подходит определение, данное в этнологическом словаре. Это – «область, часть страны или какого-либо большого пространства, отличающаяся от других совокупностью естественных и исторически сложившихся экономических, социальных, культурных особенностей». В документах Совета Европы регион трактуется как «государственно-территориальное образование, соответствующее уровню государств соответствующими политическими полномочиями». В документах Ассамблеи Европейских Регионов понятие «регион» «относится к уровню правительства, следующего сразу после центрального, с политическим представительством, гарантированным существованием выборного регионального совета или, при его отсутствии, ассоциацией или органом, учрежденным на региональном уровне местными властями на следующем за ними белее низком уровне».
Термин «регион» прочно закрепился за субъектами федерации и выступает как родовое понятие для всех субъектов федерации. В соответствии с этой точкой зрения регион рассматривается как «исторически сложившееся» целостное территориальное образование, которое отличается не только наличием соответствующего уровня власти, но и особенностями этнического и конфессионального состава населения, спецификой хозяйственного уклада, бытовых традиций. «Регион» может иметь и другие характеристики, данные ему исходя из природно-географических, управленческих, культурно-исторических особенностей и свойств.
Таким образом, регион вступает как относительно целостное образование, выделенное по ряду признаков: географическому (Кавказ), экономическому (Дальневосточный регион), геополитическому (Азиатско-Тихоокеанский регион), административно-политическому (субъекты федерации, штаты). По мнению А.А. Мацнева[7], «существует несколько подходов в российской регионологии. Сторонники наиболее распространенного из них считают, что нынешний субъект Федерации, как он закреплен в Основном законе и есть регион. Противники их исходят из исторически сложившихся ареалов, включающих по 7-9 нынешних субъектов Федерации... Традиционное понимание региона вряд ли можно назвать новым... так как он неуклонно применялся в хозяйственно управленческой сфере. РСФСР была поделена на 11 укрупненных экономических регионов... Такой укрупненный экономический район во всей полноте его специфики представляет российский регион».
Понятие «регион» можно трактовать и более расширенно. В этом случае, под регионом понимается политологическая квалификация той или иной административно-территориальной единицы, население которой объединено общими производственно-экономическими взаимосвязями, единой социальной инфраструктурой, местными средствами массовой коммуникации, органами власти и местного самоуправления. Свои политологические трактовки категории «регион» дают известные российские исследователи В.Туровский и С.Бирюков. Первый, вводя понятие «политический регион», обозначает им «территорию политического сообщества, обладающую системным единством политических особенностей». С.Бирюков понимает регион как часть территории государства, имеющую законодательно закрепленные границы, собственные органы государственного и местного самоуправления и находящуюся в определенных юридических отношениях с центральными органами государственного управления.