По его мнению, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях определил федеральный законодатель, но круг должностных лиц. которые вправе применять данные меры, областной законодатель вправе установить самостоятельно.
Решением Суда Еврейской автономной области от 13 марта 2007 г. заявление прокурора о признании отдельных положений оспариваемого закона автономной области недействующими удовлетворено.
Пункт 1 части 3 статьи 10; абзац 1 и пункты 3, 5, 6, 7, 9 части 1 статьи 11 в части предоставления должностным лицам специальных служб охраны (инспекций), входящих в состав органов местного самоуправления, в ведение которых переданы особо охраняемые природные территории, следующих прав:
составлять протоколы об административном правонарушении, задерживать на особо охраняемых природных территориях областного и местного значения лиц, нарушивших федеральное законодательство и законодательство области об особо охраняемых природных территориях, и доставлять указанных нарушителей в правоохранительные органы;
изымать у нарушителей федерального законодательства и законодательства области об особо охраняемых природных территориях продукцию и орудия незаконного природопользования, а также соответствующие документы;
производить на особо охраняемых природных территориях досмотр личных вещей, транспортных средств;
пользоваться всеми правами государственных инспекторов области по охране природы;
пункт 3 части 1 статьи 11 в части слов "в соответствии с законодательством области";
пункт 5 части 1 статьи 11 в части слов "задерживать на особо охраняемых природных территориях областного и местного значения лиц, нарушивших федеральное законодательство области и законодательство об особо охраняемых природных территориях";
пункт 8 части 1 статьи 11 в части слов "резиновые палки, слезоточивый газ" - Закона Еврейской автономной области от 20 июля 2005 г. N 522-03 "Об особо охраняемых природных территориях" (в редакции закона ЕАО от 30.06.2006 г. N 711-03 и закона ЕАО от 31.01.2007 г. N 71-03) признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
В кассационной жалобе представитель Законодательного Собрания ЕАО, не соглашаясь с решением суда, просит его отменить, направив заявление прокурора на новое рассмотрение в тот же суд, ссылаясь по существу на те же доводы, что и высказанные в судебном заседании.
Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда ЕАО подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.
Согласно подпункту "д" пункта 1 статьи 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры.
В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.
Отношения в области организации, охраны, и использования особо охраняемых природных территорий регулирует Федеральный Закон "Об особо охраняемых природных территориях" N 33-ФЗ от 14 марта 1995 г. (далее Федеральный Закон N 33-ФЗ).
Статьей 1 Федерального Закона N 33-ФЗ предусмотрено, что законодательство об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции РФ и состоит из настоящего Федерального Закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ.
В соответствии с п. 6 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов РФ и находятся в ведении органов государственной власти субъектов РФ, а особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.
В соответствии с пунктом 7 статьи 2 указанного закона к особо охраняемым природным территориям регионального значения могут быть отнесены территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, а также природные парки. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут объявляться особо охраняемыми природными территориями местного значения.
В соответствии с п. 2 статьи 3 Федерального Закона N 33-ФЗ государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования территорий государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
В соответствии с частями 1 и 3 статьи 35 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" охрана территорий природных парков, государственных природных заказников и других, особо охраняемых природных территорий осуществляется государственными органами, в ведении которых они находятся, в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут осуществлять охрану особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения через специально созданные для этого структурные подразделения, наделенные соответствующими полномочиями.
Пункт 3 части 1 статьи 10 закона области N 522-ОЗ, который оспаривает прокурор, предусматривает возможность охраны особо охраняемых природных территорий областного и местного значения специальными службами охраны (инспекциями), входящими в состав дирекций (администраций) и иных природоохранных учреждений, специально создаваемыми для управления отдельными категориями особо охраняемых природных территорий и их охраны.
Принимая во внимание, что федеральным законодательством определены категории особо охраняемых территорий регионального и местного значения, суд посчитал, что п. 1 части 3 статьи 10 закона области N 522-03 носит неопределенный характер, поскольку не указывает: кем создаются данные учреждения, создаются ли они для управления и охраны особо охраняемой природной территории в отдельности, или комплекса однородных категорий особо охраняемых природных территорий, либо для охраны всех особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения.
С указанным суждением суда кассационная инстанция полагает возможным согласиться.
В связи с этим обоснованным может быть расценен и вывод суда о том, что положения данной нормы не соответствуют общеправовым требованиям непротиворечивости, ясности и определенности правового регулирования, что уже само по себе противоречит принципам правового регулирования общественных отношений.
Судом правильно указано, что положение статьи 1 Федерального Закона "Об особо охраняемых природных территориях" позволяет признать обоснованными доводы прокурора ЕАО относительно пункта 1 части 3 статьи 10 закона ЕАО, допускающего возложение функций охраны особо охраняемых природных территорий на специально созданные учреждения, противоречащим данному федеральному закону.
Доводы представителя Законодательного Собрания ЕАО о том, что правовым основанием для принятия нормы закона области в оспариваемой редакции послужили положения статей 26.3 и 26.11 Федерального Закона N 184-ФЗ, как более позднего закона, суд обоснованно счел несостоятельными.
Статья 26.3 Федерального Закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" N 184-ФЗ от 06.10.1999 г. устанавливает принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В пункте 2 данной статьи приведены полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
В частности, подпунктом 8 предусмотрен вопрос создания и обеспечения охраны государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения; ведения Красной книги субъекта Российской Федерации.
Статья 26.11 Федерального Закона N 184-ФЗ регулирует вопросы собственности субъекта Российской Федерации. Пунктом 3 данной статьи предусмотрено, что в целях осуществления полномочий, указанных в статье 26.2 и в пункте 2 статьи 26.3 настоящего Федерального закона, органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут создавать государственные унитарные предприятия, государственные учреждения и другие организации. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации определяют предмет и цели деятельности указанных предприятий, учреждений и организаций, утверждают их уставы, заслушивают отчеты об их деятельности, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.