Следует согласиться с выводом суда о том, что производство по делам об административных правонарушениях и применение мер административного принуждения является выполнением государственных полномочий.
Пунктом 2 статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.
Эти полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускаются в случае непротиворечия федеральным законам.
Из положений оспариваемого закона N 552-ОЗ не следует, что органам местного самоуправления в установленном порядке передаются государственные полномочия в части производства по делам об административных правонарушениях и применения мер административного принуждения, связанным с охраной особо охраняемых природных территорий.
Из положений частей 4, 5 статьи 11, ч. 4 статьи 15 закона ЕАО N 522-03 видно, что перечень должностных лиц органов власти и природоохранных учреждений, на которых распространяются права, предусмотренные настоящей статьей (11), утверждаются соответственно правительством области и органами местного самоуправления, органами местного самоуправления устанавливаются нормы и порядок обеспечения государственных инспекторов области по охране особо охраняемых территорий местного значения, а также определяется порядок финансирования в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий местного значения.
В связи с этим ссылка представителя Законодательного Собрания ЕАО на ч. 4 статьи 28.3 КоАП РФ как предоставляющую право наделять должностных лиц структурных подразделений и учреждений органов местного самоуправления, осуществляющих охрану особо охраняемых природных территорий, правом составлять протоколы об административном правонарушении за нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях, предусмотренном КоАП РФ, судом обоснованно признана несостоятельной.
В соответствии с пунктом 3 части 1 ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В настоящее время ответственность за нарушение таких правил охраны использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях установлена статьей 8.39 КоАП РФ.
В соответствии со статьей 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, рассматриваются в пределах компетенции, установленной главой 23 настоящего Кодекса судьями (мировыми судьями); комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав; федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также иными государственными органами, уполномоченными на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
В соответствии со статьями 28.3 (ч. 1), 23.25, 23.29, 23.31 КоАП РФ право составлять протоколы за нарушения, указанные в статье 8.39 КоАП РФ, предоставлено должностным лицам органов охраны территорий государственных природных заповедников, органов, осуществляющих государственный экологический контроль, органов государственного экологического контроля, органов государственного горного и промышленного надзора, то есть тех органов, которые и вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 8.39 КоАП РФ.
Следовательно, судом правильно обращено внимание на то, что в этой связи именно должностные лица данных органов, а не учреждений органов исполнительной власти или местного самоуправления, созданных для охраны особо охраняемых природных территорий, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 8.39.
В соответствии с частью 6 статьи 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, а также протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частями 3 и 4 статьи 14.1 и частями 2 и 3 статьи 19.20 в отношении видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации.
Из пояснений представителя Законодательного Собрания ЕАО в судебном заседании следует, что в настоящее время законодательством области не установлена какая-либо ответственность за нарушение законодательства области об особо охраняемых природных территориях. В этой связи судом правильно указано, что предоставление права должностным лицам, органов местного самоуправления, осуществляющим охрану таких территорий местного значения, составлять протоколы об административном правонарушении, противоречит требованиям федерального законодательства.
Таким образом, и пункт 3 части 1 статьи 11 в части слов "в соответствии с законодательством области" противоречит федеральному законодательству.
Из абзаца 1 и пунктов 5, 6, 7 части 1 статьи 11 закона области N 522-03 видно, что должностным лицам специальных служб охраны (инспекций), создаваемых органами местного самоуправления, предоставлено право осуществлять меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении: задерживать на особо охраняемых природных территориях областного и местного значения лиц, нарушивших федеральное законодательство и законодательство области об особо охраняемых природных территориях, и доставлять указанных нарушителей в правоохранительные органы, изымать у нарушителей федерального законодательства и законодательства области об особо охраняемых природных территориях продукцию и орудия незаконного природопользования, а также соответствующие документы, производить на особо охраняемых природных территориях досмотр личных вещей, транспортных средств.
Поскольку главой 27 КоАП РФ, регулирующей применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применение таких мер должностными лицами органов местного самоуправления не предусмотрено, не переданы им такие полномочия в установленном порядке и иным федеральным законом, то предоставление этих прав должностным лицам специальных служб охраны (инспекций), входящих в состав органов местного самоуправления, применять меры обеспечения по делам об административных правонарушениях противоречит федеральному законодательству.
Обоснован судом и вывод о незаконном наделении должностных лиц специальных служб охраны (инспекций), входящих в состав органов местного самоуправления, всеми правами государственных инспекторов по охране природы в п. 9 части 1 статьи 11 закона области N 522-ОЗ.
В соответствии с пунктом 1 статьи 65 Федерального Закона "Об охране окружающей среды" N 7-ФЗ от 10.01.2002 г. государственный контроль в области охраны окружающей среды осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
В соответствии с п. 5 статьи 65 указанного закона перечень должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъектов РФ), определяется в соответствии с законодательством субъектов РФ.
В силу чего суд правильно указал, что возложение на орган местного самоуправления соответствующих государственных полномочий в области государственного экологического контроля противоречит федеральному законодательству.
Судом также обоснованным признан и довод прокурора о незаконности пункта 5 части 1 статьи 11 оспариваемого закона ЕАО в части слов "задерживать на особо охраняемых природных территориях областного и местного значения лиц, нарушивших федеральное законодательство и законодательство области об особо охраняемых природных территориях".
Правильно обращено внимание суда и на то обстоятельство, что понятие и перечень лиц, которым предоставлено право административного задержания, установлен статьей 27.3 КоАП РФ. Должностные лица органов исполнительной власти включая и тех, которые осуществляют контроль и надзор за охраной окружающей природной среды, в этом перечне не указаны.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ полагает согласиться с выводом суда о том, что субъект Российской Федерации не вправе самостоятельно предоставить такие полномочия должностным лицам, осуществляющим функции охраны особо охраняемых природных территорий, если они не предусмотрены федеральным законом.
Относится это и к пункту 5 части 1 статьи 11 закона ЕАО в части слов "задерживать на особо охраняемых природных территориях областного и местного значения лиц, нарушивших федеральное законодательство области и законодательство об особо охраняемых природных территориях".
Обоснованным, по мнению суда, является и довод прокурора о невозможности для субъекта Российской Федерации самостоятельно предоставлять должностным лицам специальных служб охраны (инспекций), входящим, как в состав органов местного самоуправления, так и в состав исполнительных органов государственной власти, право применения резиновых палок и слезоточивого газа.