Поскольку периодичность выборов определяется сроком полномочий выборных органов, очевидно, что речь может идти о периодичности главным образом всеобщих или региональных (местных) выборов. В тех же случаях, когда представительный орган (палата) обновляется по частям, может существовать периодичность частичных выборов. Периодичность выборов позволяет избирателям регулярно обновлять состав выборных органов, подтверждая доверие выборным лицам или отказывая в нем. Это побуждает выборных лиц и политические объединения считаться с интересами и настроениями избирателей, поддерживать с ними постоянную связь, убеждать их в правильности своего политического курса или в своей способности должным образом скорректировать его и т. д.
Продолжительность срока полномочий выборного органа имеет важное значение, и определить ее оптимальным образом не всегда легко. Срок полномочий парламентов обычно составляет 4–5 лет, президентов – 5–7 лет.
Короткий срок полномочий позволяет точнее отражать в составе выборного органа сиюминутные предпочтения и настроения избирательного корпуса, однако не дает возможности выборным лицам в полной мере проявиться, выполнить все намеченное. Например, срок полномочий Палаты представителей Конгресса (парламента) США– два года. Он самый короткий или один из самых коротких в мире. В американской юридической литературе неоднократно указывалось на его недостаточность: новым конгрессменам нужно какое-то время, чтобы освоиться, а там вскоре пора уже готовиться к очередным выборам. Правда, американская практика продемонстрировала и возможности компенсации этого недостатка. Непродолжительность срока уравновешивается значительной частотой переизбрания, превышающей 80 % от выборов к выборам. Этим фактором обеспечивается длительное постоянство состава Палаты представителей и Сената. Некоторое время тому назад Республиканская партия предлагала внести поправку в Конституцию, ограничивавшую число переизбраний. С другой стороны, Верховный суд США 21 мая 1995 г. вынес решение о неконституционности закона одного из штатов, установившего такое ограничение.
Мы уже приводили пример Филиппин, где существует ограничение переизбраний в парламент, но это все же – исключение из правила. Чаще всего ограничение переизбрания применяется к президентам (обычно запрещается занимать должность в течение более двух сроков подряд или вообще двух сроков). В США, начиная с первого Президента Джорджа Вашингтона, установился обычай избирать одно лицо Президентом не более, чем на два срока. Однако Президент Франклин Делано Рузвельт нарушил этот обычай и избирался четыре раза подряд (в 1932, 1936, 1940 и 1944 гг.), после чего была принята XXII поправка к Конституции США, которая вступила в силу в 1951 году и запретила избирать одно лицо Президентом более двух раз.
Что касается продолжительного срока полномочий, то он может приводить к отрыву выборных от избирательного корпуса, его потребностей, желаний.
Короткие сроки полномочий предпочтительны в периоды бурных общественных преобразований, когда настроения избирателей нестабильны, политические силы находятся в процессе формирования и соотношение этих сил меняется часто. Не случайно, например, в некоторых восточноевропейских странах (Румыния, Чехо-Словакия) срок полномочий первых парламентов, избранных после падения коммунистических режимов, оказался кратким, не превысив двух лет.
По общему правилу лишь немногие парламенты могут продлевать срок своих полномочий. Так, канадская Палата общин может продлить этот срок только в случае национального кризиса и голосами 2/3 своих членов. В Финляндии, Италии, Великобритании продление срока полномочий возможно законом лишь во время войны. Что касается досрочного прекращения полномочий, влекущего внеочередные выборы, то в дуалистических и парламентарных монархиях, парламентарных и смешанных республиках допускается роспуск парламента или нижней палаты главой государства.
Возможность самороспуска обычно не предусматривается, хотя бывают и исключения. Например, согласно ч. 3 ст. 98 Конституции Республики Польша 1997 года Сейм может не менее чем 2/3 голосов законного числа своих членов сократить срок своих полномочий и тем самым срок полномочий Сената, который сам аналогичного права не имеет.
В президентских республиках парламент не может ни продлевать, ни сокращать срок своих полномочий, он не может быть распущен и президентом, и выборы проводятся регулярно. Например, в 1944 году в США были проведены всеобщие выборы несмотря на то, что страна участвовала во Второй мировой войне. Правда, трудно сказать, как бы решалась эта проблема, если бы военные действия велись на территории США. К этому вопросу мы еще вернемся ниже – в п. 1 § 3 гл. VIII.
В отношении президентов конституции обычно ничего не говорят о продлении срока полномочий, но возможности сокращения этого срока, как правило, предусматривают, в чем мы убедимся ниже при рассмотрении конституционно-правового статуса главы государства (п. 5 § 1 гл. IX).
Этот термин используется в литературе в двух значениях – широком и узком.
В широком смысле избирательная система – это упорядоченные общественные отношения, составляющие порядок выборов органов публичной власти. В основе своей эта система регулируется конституционным правом, но не сводится только к конституционным правоотношениям. Она. регулируется и неправовыми нормами – корпоративными нормами общественных объединений, участвующих в выборах (прежде всего уставами и другими документами политических партий), обычаями и традициями, нормами политической морали, этики и др. На практике существуют также связанные с выборами общественные отношения, которые вообще никакими нормами не регулируются и складываются каждый раз по-разному, но они в избирательную систему не входят.
Чаще, однако, термин «избирательная система» употребляется в узком смысле – как способ распределения депутатских мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования избирателей или других управомоченных лиц. Избирательной системе в этом смысле посвящен § 4 настоящей главы.
Этот термин также имеет в литературе два значения – объективное и субъективное.
Объективное избирательное право – это система правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с выборами органов государства и местного самоуправления. Это один из институтов конституционного права, хотя включает и отдельные нормы других отраслей права – трудового, гражданского, административного, уголовного, судебно-процессуального. Такие нормы можно назвать поливалентными, ибо они одновременно относятся к двум или более отраслям права. В качестве примера можно назвать статьи уголовного кодекса, устанавливающие составы преступлений, образуемые нарушением норм избирательного права. В зарубежном праве можно также найти случаи обратного характера, когда уголовно-правовые санкции устанавливаются нормами избирательного права. Например, во французском Избирательном кодексе содержится широкая гамма уголовно-правовых норм. Последние предусматривают весьма разнообразные составы преступлений и проступков, возможных в избирательном процессе. В Кодексе санкциям отведена целая глава (ст. L.86– L. 117), а кроме того, подобные нормы встречаются и в единичном порядке.
Объективное избирательное право регулирует, следовательно, избирательную систему в широком смысле, хотя, как только что отмечалось, и не во всем ее объеме. Обычно предметом избирательного права считаются связанные с выборами общественные отношения, в которых прямо или косвенно участвуют граждане. Избирательно-правовые нормы бывают материальные и процессуальные; последние составляют подавляющее большинство норм данной группы.
Систему источников избирательного права составляют все источники конституционного права, в которых содержатся избирательно-правовые нормы. Особое место здесь принадлежит специальным избирательным законам, которые иногда имеют форму кодексов (например, во Франции, а фактически и в Испании).
Субъективное избирательное право – это гарантированная гражданину государством возможность участвовать в выборах государственных органов и органов местного самоуправления. Оно представляет собой комплекс конкретных прав лица, среди которых особо следует выделить активное и пассивное избирательное право, о чем уже шла речь выше – в п. 2 § 4 гл. III – в связи с политическими правами человека и гражданина и на чем мы еще остановимся ниже – в следующем параграфе.
Этот институт противоположен выборам. Если посредством выборов лицо наделяется мандатом, совокупностью вытекающих из него специальных полномочий и специальной ответственностью, то отзыв означает досрочное лишение мандата по воле тех, кто правомочен наделять данным мандатом, избирая в определенный орган или на соответствующую должность.
От отзыва следует отличать как отставку выборного лица, так и досрочное лишение его мандата тем коллегиальным органом, в состав которого он входит (например, палатой парламента). Отставка отличается от отзыва тем, что выборное лицо прекращает свой мандат по своей воле. Во втором случае отличие заключается в том, что лишение мандата производит выборный орган, а не непосредственно избиратели или другие лица, управомоченные на избрание.
Отзыв характерен для конституционного и избирательного законодательства социалистических стран, где обычно устанавливается, хотя и чисто формально, принцип ответственности выборных перед избирающими (см., в частности, в п. 1 § 3 следующей главы вопрос о свободном и императивном мандате депутата). Но на практике отзыв обычно не реализовывался то по причине отсутствия закона, регулирующего порядок отзыва (в СССР, например, такой закон отсутствовал с 1936, когда сталинская Конституция предусмотрела институт отзыва, по 1959 г.), то по причине сложности процедуры. Впрочем, главная причина заключается в том, что, как мы уже не раз отмечали, все вопросы государственной жизни в социалистических странах предрешаются верхушкой аппарата коммунистической партии, которая не желает выносить на суд избирателей судьбу проштрафившихся депутатов и тем более не желает разрешать избирателям самим привлекать депутатов к ответственности. Соответствующие конституционно-правовые положения призваны, с одной стороны, показывать «преимущества социалистической демократии», а с другой – предупреждать депутатов, что в случае непослушания на них найдется законная управа.