В тех случаях, когда делегирующий закон предусматривает дополнительный контроль за актами делегированного законодательства и какой-либо депутат или парламентская группа в течение месяца после издания акта в письменном обращении к бюро Конгресса возразили против какого-либо положения этого акта, он направляется в соответствующую комиссию палаты, которая должна в установленный срок представить заключение. Оно обсуждается в палате в соответствии с общими правилами законодательного процесса, а юридическими последствиями контроля являются те, которые предусмотрены в делегирующем законе.
4. Контрольные процедуры: запросы и вопросы парламентариев
Это обращения палат, отдельных парламентариев или их групп к правительству, его отдельным членам, а иногда и к иным государственным органам с требованием информации либо даже отчетов по какой-то конкретной проблеме, относящейся к их компетенции.
Различие между парламентским запросом и вопросом заключается в следующем.
Запрос – это обращение, как правило, палаты или группы парламентариев по крупной политической проблеме, которое включается в повестку дня заседания палаты. По запросу могут развернуться прения с возможным голосованием по оценке ответа. В странах с парламентарными и смешанными формами правления это может быть голосование по вопросу о доверии правительству или его члену. Возможно также создание следственной комиссии. Такой запрос часто именуется интерпелляцией (от лат. interpellatio – прерывание речи). Текст ее заблаговременно рассылается парламентариям и правительству, которое назначает день ответа.
Вопрос, который может быть устным или письменным, – это просьба парламентария об информации по какому-либо факту, обращенная к правительству или его члену. Вопросы должны быть краткими и не могут содержать какие-либо обвинения. Они представляются за один-два дня до заседания, регистрируются в специальном реестре, а в некоторых парламентах список вопросов печатается и доводится до сведения всех членов палаты и министров, которым предстоит отвечать. Регламенты, а иногда даже конституции предусматривают специальное время для ответов на вопросы. Так, часть вторая ст. 48 Конституции Франции гласит: «Хотя бы одно заседание в неделю резервируется в приоритетном порядке для вопросов членов Парламента и ответов Правительства». На устные вопросы министр отвечает кратко, обычно не более 5 мин, иногда просто: «Да» или «Нет», после чего парламентарий, задавший вопрос, может получить слово для 5-минутной реплики или для дополнительного вопроса. На письменные вопросы могут быть даны как устные, так и письменные ответы в течение установленного срока (в Японии этот срок – неделя, в Италии – 10 дней, во Франции – месяц); ответы публикуются в официальных отчетах о заседаниях палат.
Следует, однако, оговориться, что указанные термины употребляются не всегда одинаково. Мы дали обобщенное их значение, но надо иметь в виду, что в отдельных странах традиции словоупотребления и соответственно терминосистемы и в данном вопросе могут оказаться иными.
Испания дает нам пример типичного конституционно-правового регулирования данной формы парламентского контроля.
Согласно ст. 111 Испанской конституции Правительство и каждый из его членов обязаны отвечать на интерпелляции и вопросы, обращаемые к ним в палатах Генеральных кортесов, а регламенты должны предусмотреть для этого минимально необходимое еженедельное время. Интерпелляция может сопровождаться проектом резолюции, в которой палата выражает свою позицию. В качестве примера регламентарного развития этих конституционных положений приведем нормы Регламента Сената.
В соответствии с этими нормами сенаторы могут через президиум палаты направлять Правительству вопросы в письменном виде. При отсутствии соответствующих пожеланий сенатора считается, что ответ должен быть письменным, а если сенатор просит устного ответа, но не указывает, в каком заседании он должен быть дан, ответ может иметь место в соответствующей комиссии.
Если ответ требуется в устной форме на заседании палаты, вопрос должен быть единственным, формулироваться просто и точно. Не допускаются вопросы, представляющие исключительно личный интерес или требующие консультации чисто юридического характера. О допустимости вопроса решает бюро палаты. Вопросы включаются в повестку дня не ранее чем через две недели после представления. В срочных случаях это может быть сделано не ранее чем через 24 часа, но срочность должна быть признана Правительством. Очередность вопросов зависит от времени подачи, но преимущество отдается сенаторам, которые еще не задавали вопросов на пленарных заседаниях палаты на текущей сессии. Кроме того, председатель палаты по согласованию с бюро и по заслушании хунты представителей парламентских групп составляет очередность с таким расчетом, чтобы обеспечить ответы представителям каждой группы. Правительство в обоснованных случаях может отложить ответ, но не более чем на месяц.
Ответы на вопросы дают министры. На каждом пленарном заседании ответам на вопросы отводится не более одного часа, после чего оставшиеся вопросы переносятся на следующее заседание. Председатель может объединять дебаты по ответам на близкие по содержанию вопросы, а бюро по заслушании хунты представителей групп может не допустить рассмотрения вопросов, которые повторяют другие вопросы, интерпелляции или проекты резолюций, рассматриваемые на данной сессии.
Устные вопросы задаются с места. После ответа Правительства возможны реплика спросившего сенатора и ответ на нее. Сенатор и министр имеют на каждое из двух выступлений до 3 мин.
Вопросы, на которые ожидается устный ответ в комиссии, включаются в повестку дня по прошествии 7 дней после их публикации. Отвечать на них может государственный секретарь (должностное лицо рангом ниже министра), а время для выступлений составляет 10 и 5 мин.
Письменный ответ на вопрос сенатора Правительство должно дать в течение 20 дней после публикации. Вопрос и ответ публикуются в официальных изданиях палаты. Если Правительство не ответило в срок, сенатор может потребовать немедленной публикации своего вопроса и просить председателя Сената включить его в повестку дня ближайшего заседания компетентной комиссии.
Интерпелляция должна посвящаться политике исполнительной власти по вопросам, представляющим общий интерес. Внести ее может любой сенатор в письменном виде председателю Сената, после чего бюро проверяет ее соответствие требованиям. Об отсутствии соответствия сообщается сенатору, который может заменить интерпелляцию вопросом с устным или письменным ответом.
Интерпелляция включается в повестку дня заседания Сената по истечении двух недель после внесения, если загруженность палаты работой этому не мешает, но не позднее чем по истечении месяца. В срочных случаях бюро по заслушании хунты представителей парламентских групп может этот срок сократить. Правительство же может обратиться с мотивированной просьбой об отсрочке ответа на интерпелляцию, однако не более чем на месяц. При определении очередности включения интерпелляций в повестку дня преимущество имеют сенаторы, меньше пользовавшиеся данным правом во время сессии. При одинаковом числе внесенных интерпелляций предпочтение отдается сенаторам, принадлежащим к более крупным парламентским группам, а при равенстве в этом отношении – более ранней дате внесения. Все эти вопросы решают совместно бюро и хунта представителей парламентских групп.
В назначенный день после того как сенатор представит свою интерпелляцию, ему отвечает член Правительства. Каждому предоставляется до 15 мин. Затем могут получить слово представители парламентских групп по 5 мин. Если интерпеллянт не удовлетворен объяснениями Правительства, он может объявить, что вносит проект резолюции. В Конгрессе депутатов это может быть проект резолюции порицания, влекущей отставку Правительства.
5. Парламентские расследования
Это весьма важный аспект контрольной деятельности парламента. Такие расследования иногда именуются анкетами (не смешивать с анкетами в нашем понимании – вопросниками), а само право расследования – анкетным правом. Для этого либо используются существующие в парламентах и их палатах комитеты (комиссии), которым даются соответствующие поручения, либо создаются специальные следственные комитеты (комиссии). Этот институт не часто можно встретить в конституциях, и даже в регламентах не всегда содержатся соответствующие нормы.
Характерный пример целостного конституционного регулирования парламентских расследований дает германский Основной закон. Его ст. 44 гласит:
«1. Бундестаг имеет право, а по предложению одной четверти своих членов обязан, учредить следственный комитет, который в публичном слушании собирает необходимые доказательства. Публичность может быть исключена.
2. К собиранию доказательств по смыслу применяются предписания об уголовном процессе. Тайна переписки, почтовых и телеграфных отправлений остается неприкосновенной.
3. Суды и административные власти обязаны оказывать правовую и ведомственную помощь.
4. Постановления следственных комитетов не подлежат рассмотрению в суде. Суды свободны в обсуждении и оценке обстоятельств дела, на которых основывается расследование».
Кроме того, следует упомянуть ч. 2 ст. 45-а Основного закона, согласно которой комитет Бундестага по обороне имеет также права следственного комитета и по требованию 1/4 своих членов обязан провести расследование по делу.