Специфическим предметом референдума являются вопросы о роспуске или, наоборот, созыве парламента. Такой предмет встречается нечасто. Конституция Княжества Лихтенштейн 1921 года, принятая под значительным влиянием германской Веймарской конституции 1919 года, в ст. 48 предусматривает возможность такого рода референдумов. Роспуск парламентов в результате народных голосований может иметь место и в некоторых германских землях (например, в Берлине), хотя федеральный Основной закон такого института не содержит.
Постепенно получают распространение референдумы по международным вопросам, причем подчас эта проблематика становится предметом обязательного референдума. Так, ст. 20 датской Конституции установила, что если законопроект о делегировании полномочий в определенном объеме международным властям, которые могут быть созданы по взаимному соглашению с другими государствами в целях развития международного правопорядка и сотрудничества, не собрал квалифицированного большинства и получил лишь большинство, необходимое для принятия обыкновенного законопроекта, и если Правительство поддерживает данный законопроект, последний передается на решение избирателей.
Что касается местных народных голосований, то обычно предметом обязательного референдума являются изменения территориального устройства, иногда финансовые проблемы. В большинстве же случаев местные референдумы факультативны.
Например, венгерский Закон LXV 1990 года о местном самоуправлении предусматривает, что местное народное голосование в обязательном порядке проводится по следующим вопросам:
− об объединении и разъединении общин;
− об образовании новой общины;
− о создании совместного представительного органа и о его разделении;
− по вопросам, которые определены самоуправленческим постановлением.
Не могут выноситься на местный референдум вопросы:
− о бюджете;
− о местных налогах;
− о кадровых вопросах, отнесенных к ведению представительного органа.
Как правило, разрешается проводить народное голосование одновременно по двум или более вопросам. Это позволяет экономить бюджетные средства.
Нередко конституции и законы запрещают в течение установленного срока повторное проведение референдума по одному и тому же предмету, особенно если решение на референдуме было принято отрицательное. Например, в Италии, если предложение об отмене закона было на референдуме отклонено, то повторный референдум по этому вопросу возможен не ранее, чем через пять лет. Учитывая весьма высокую цену таких мероприятий, подобные запреты представляются вполне целесообразными, хотя пять лет, – возможно, слишком длительный срок для тех стран, где политическая ситуация переменчива. В Венгрии повторный референдум по одному и тому же вопросу нельзя назначать в течение двух лет; если же на референдуме был отклонен проект Конституции, то повторный референдум может быть назначен через год.
Обратимся теперь к процедуре референдума.
5. Инициатива и назначение референдума
Полномочие назначать общенациональный референдум принадлежит обычно главе государства или парламенту, а иногда обоим органам. Они делают это либо по своей инициативе, либо по инициативе других управомоченных субъектов: правительства, группы депутатов парламента, региональных органов власти, группы избирателей.
Государственные органы прибегают к референдуму для разрешения конфликтов между ними, для принятия государственных решений, требующих обязательного референдума, для придания особого авторитета своим решениям. Право инициативы групп депутатов парламента дает возможность оппозиционным партиям обратиться к народу для разрешения своего спора с правящими партиями. Право инициативы референдума, предоставленное группе избирателей, дает возможность определенной части общества вопреки выраженному или молчаливому сопротивлению государственных институтов реализовать свой политический интерес, придав ему силу интереса общенационального.
Референдум по инициативе группы избирателей часто называют петиционным, ибо группа избирателей должна подписать петицию с требованием провести народное голосование по определенному вопросу.
В основном аналогичен круг субъектов, имеющих право инициировать местные референдумы.
Приведем некоторые примеры конституционного и законодательного регулирования порядка назначения референдума.
Так, в Венгрии ч. 5 § 19 Конституции 1949 года в редакции 1990 года предусматривает, что общенациональное народное голосование назначается Государственным собранием (парламентом). Согласно п. «g» ч. 1 § 30-а этой Конституции Президент Республики пользуется правом соответствующей инициативы. Принятый в 1989 году Закон XVII о народном голосовании и народной инициативе установил, что право инициативы референдума принадлежит кроме Президента также Совету министров, не менее чем 50 депутатам Государственного собрания и не менее чем 50 тыс. избирателей.
Инициатор представляет председателю Государственного собрания предложение с формулировкой выносимого на народное голосование вопроса (формулой референдума). Государственное собрание принимает решение о проведении референдума 2/3 голосов депутатов и может, следовательно, отклонить инициативу. Положительное решение Государственного собрания содержит формулу референдума и дату его проведения, которое должно состояться не позднее трех месяцев после даты решения.
Согласно упомянутому венгерскому Закону о местном самоуправлении местный представительный орган может назначать референдум по вопросам, отнесенным к его ведению, и об утверждении самоуправленческих постановлений. С инициативой назначения местного народного голосования к бургомистру (председателю местного представительного органа и главе местной администрации) могут обращаться не менее 1/4 депутатов, комиссия представительного органа, руководящий орган местной общественной организации или же установленное самоуправленческим постановлением число избирателей, которое должно составлять не менее 10 и не более 25 % общего их числа. Инициатива перечисленных субъектов должна быть рассмотрена этим органом на ближайшем заседании, однако не позднее месяца после поступления, причем если имеется в наличии инициатива установленной группы избирателей, то представительный орган обязан назначить референдум. Народное голосование проводится в течение двух месяцев по принятии соответствующего решения.
К числу сравнительно немногих стран, где основы процедуры референдума регулируются конституцией, относятся некоторые государства, входившие ранее в состав Югославии. Согласно части первой ст. 73 Конституции Республики Македонии 1991 года Собрание (парламент) постановляет о назначении референдума по отдельным вопросам своей компетенции большинством голосов общего числа депутатов, а согласно части третьей этой статьи Собрание обязано назначить референдум по требованию 150 тыс. избирателей. Следует признать, что условия эти достаточно жесткие и частые референдумы республике не грозят.
Конституция Республики Хорватии 1990 года наделяет правом назначать референдум только Палату представителей Собора (парламента) и Президента республики. Согласно части первой ст. 87 Конституции Палата представителей может назначить референдум по проекту изменения Конституции, по проекту закона или по другому вопросу своего ведения. Президент же согласно части второй указанной статьи Конституции может назначить референдум по проекту изменения Конституции или по другому вопросу, который считает важным для независимости, единства и существования Республики, однако это полномочие Президент осуществляет лишь по предложению Правительства с контрасигнатурой (скрепой) его Председателя.
В Италии референдум о полной или частичной отмене закона или равносильного ему акта назначается согласно части первой ст. 75 Конституции по требованию 500 тыс. избирателей или пяти областных советов. Согласно ст. 138 законы об изменении Конституции и другие конституционные законы могут выноситься на референдум по требованию этих же субъектов, а также 1/5 общего числа членов любой палаты Парламента. Принятый в 1970-м и новеллизованный в 1975 году закон – Положения о референдумах, предусмотренных Конституцией, и законодательной инициативе народа – не допускает подачи требований о проведении референдума в год, предшествующий истечению срока полномочий одной из палат, и в течение шести месяцев после созыва избирательных комитетов для проведения выборов в эту палату.
Когда референдумы проводятся по инициативе органов публичной власти (парламента, его части, правительства, главы государства, местных органов), то такое голосование можно было бы назвать референдумом «сверху», поскольку предложение исходит от органов, обладающих властными полномочиями. Однако зарубежное законодательство (включая конституционное ) знает и другие народные голосования – референдумы «снизу», проводимые по инициативе избирателей. Все такие референдумы характеризуются прежде всего тем обязательным фактом, что их может предлагать лишь определенное, порой значительное число граждан, но всегда меньшее, чем половина избирательного корпуса. Другими словами, в таких случаях референдум инициируется меньшинством избирателей для того, чтобы привлечь весь избирательный корпус к решению какого-либо вопроса, принятию акта.
Референдумы по инициативе граждан всегда носят факультативный характер, поскольку невозможно представить, чтобы граждане были обязаны выступать с такой инициативой. Эти референдумы могут быть трех видов.
Первый – референдум о принятии какого-либо акта, еще называемый петиционным референдумом. Граждане предлагают не только проведение референдума (и этим данный вид отличается от двух последующих, рассматриваемых ниже), но и предлагают проект акта, по которому должно состояться голосование. Установленное число избирателей должно подписать петицию о проведении такого голосования. Этот вид референдума берет свое начало из французской истории (см. ст. 59 Конституции 1793 г.) и получил широкое распространение в Швейцарии на национальном и кантональном уровне, а также в штатах США и в ряде конституций постсоциалистических стран. Так, согласно ст. 95 Конституции Словацкой Республики 1992 года Президент обязан назначить референдум в случае получения петиции, подписанной не менее чем 350 тыс. граждан. В петиционном референдуме совмещаются два института непосредственной демократии: народная инициатива, содержащая законопроект, и референдум.