Однако в ряде стран парламенты (палаты) из числа своих членов избирают органы, выполняющие их функции в период между сессиями или созывами. Это относительная новелла в парламентском праве: США или Великобритании такой институт не известен.
Так, согласно ст. 78 Испанской конституции в каждой палате Генеральных кортесов создается постоянная депутация из не менее чем 21 члена, которые представляют парламентские группы (фракции) пропорционально их численности. Постоянную депутацию возглавляет председатель палаты. Постоянные депутации могут требовать созыва внеочередных сессий палат, принимают на себя полномочия палат в случае возникновения разного рода чрезвычайных обстоятельств, предусмотренных Конституцией, если палаты распущены или истек срок их полномочий, обеспечивают реализацию полномочий палат, когда те не заседают. Полномочия постоянных депутаций длятся до конституирования новоизбранных Генеральных кортесов. На ближайшем заседании палаты постоянная депутация отчитывается перед ней о принятых решениях.
Мексиканская Конституция в ст. 78 предусмотрела, что в период между сессиями Конгресса действует Постоянная комиссия в составе 29 членов, из которых 15 являются депутатами, а 14 – сенаторами. Палаты назначают их на последних заседаниях перед закрытием сессии. Для каждого члена Постоянной комиссии палаты назначают по одному заместителю. Согласно ст. 79 Конституции Постоянная комиссия, в частности, осуществляет такие полномочия Конгресса, как дача согласия на использование Национальной гвардии за пределами соответствующих штатов, принятие присяги у должностных лиц, получение законопроектов и предложений и передача их в комиссии Палаты депутатов, созыв внеочередной сессии Конгресса или палаты, одобрение производимых Президентом назначений на судейские должности, удовлетворение заявлений об отпусках членов Верховного суда, предоставление отпуска Президенту и назначение его временного заместителя, утверждение произведенных Президентом назначений.
Это система конституционно-правовых норм, регулирующих статус парламента, его внутренние и внешние отношения . Ее составляют нормы конституций, законов, регулирующих отдельные стороны организации и деятельности парламентов, регламенты парламентов и их палат, которые можно считать основными источниками парламентского права в том смысле, что они содержат наиболее подробное регулирование внутренних отношений парламентов (палат) и в определенной мере – внешних. Кроме того, сюда следует отнести парламентские прецеденты – однократные решения парламентов, палат или даже их председателей, главным образом процедурного характера, которые впоследствии применяются в парламентской практике в аналогичных ситуациях. Особенно это характерно для стран с англосаксонской системой права, включая ее американский вариант. В дальнейшем прецеденты часто преобразуются в нормы регламентов, но до этого действуют как самостоятельный источник парламентского права.
Принятие регламентов, если это не общий регламент двухпалатного парламента, как правило, входит в исключительную компетенцию палат. Так, согласно части первой ст. 64 Конституции Италии, «каждая Палата принимает собственный регламент абсолютным большинством своего состава». Впрочем, бывают случаи, когда регламенты принимаются в форме законов. Чаще это имеет место в странах с однопалатными парламентами (например, в Швеции, Китае), но порой случается и при двухпалатных парламентах (например, в Австрии, Колумбии, Мексике). В Швеции функцию регламента Риксдага (парламента) выполняет Акт о Риксдаге 1974 года, который представляет собой даже конституционный закон, промежуточный по своей юридической силе между конституцией, состоящей из четырех основных законов, и обычным законом.
В пользу законодательной формы регламента говорит то, что регламентами нередко регулируются отношения внепарламентских органов и должностных лиц, которых по идее нельзя обязывать к чему-либо внутренним актом палаты парламента. С другой же стороны, законодательная форма регламента нарушает в известной мере парламентскую автономию, ибо вступление его в силу зависит в этом случае в определенной мере от главы государства, а кроме того, внепарламентские субъекты, обладающие правом законодательной инициативы, могут обращать ее и на положения регламента. Видимо, поэтому законодательная форма регламента – явление достаточно редкое. Впрочем, в Мексике решили и законодательную форму применить, и обезопасить регламент от воздействия исполнительной власти: согласно части четвертой ст. 70 Конституции Президент не может наложить вето на закон о регламенте Конгресса и закон этот не нуждается в опубликовании исполнительной властью.
В демократических странах регламент нередко представляет собой довольно обширный документ, особенно в его процессуальной части. Статьи или подобные им рубрики насчитываются в этих актах нередко многими сотнями. Непринадлежащие к самым большим регламенты нижней и верхней палат Генеральных кортесов Испании 1982 года насчитывают соответственно 207 и 196 статей. Но как бы ни был велик регламент, он не может охватить все ситуации, возникающие в процессе деятельности палаты. Поэтому отдельные стороны этой деятельности регулируются особыми актами, в том числе законами. Так, в США наряду с Постоянными правилами палат Конгресса, представляющими собой регламенты, действует, например, Закон о регулировании лоббизма 1946 года (о самом лоббизме мы еще поговорим ниже – в п. 2 § 3 настоящей главы).
На Кубе наряду с Регламентом Национальной ассамблеи народной власти 1982 года, насчитывающим 124 статьи, действует также небольшой (25 статей) Регламент заседаний Национальной ассамблеи народной власти также 1982 года. Вообще в социалистических странах объем регламентов часто невелик. Парламентская процедура там существенного значения не имеет, поскольку реальные законодательные и иные государственные решения верховным представительным органом только штампуются. Так, Закон об организации Всекитайского собрания народных представителей состоит всего из 46 статей и содержит очень мало процедурных норм.
§ 2. Структура парламента и организация его палат
Нынешние парламенты состоят из одной или двух палат, хотя истории, даже совсем недавней, известны парламенты с бóльшим числом палат: в югославской Союзной скупщине, действовавшей на основе Конституции Социалистической Федеративной Республики Югославии 1963 года в редакции 1968 года, число палат доходило фактически до шести; Конституция Южно-Африканской Республики, вступившая в силу в 1984 году, предусматривала трехпалатный Парламент, палаты которого формировались по расовому принципу – Палата собрания из белых, Палата представителей из «цветных» (мулатов) и Палата делегатов из индийцев.
В Англии первоначально Парламент состоял из высших феодалов (баронов) и высшего духовенства (прелатов). С середины XIII века на заседания Парламента стали приглашаться по два представителя от собраний графств и крупных городов, причем сначала они все заседали в одном собрании. Постепенно великие бароны (лорды), передававшие свой титул и связанные с ним привилегии по наследству, усилили свое влияние: их монополией стало осуществление в Парламенте судебных функций и влияние на назначение Королем высших чиновников. С середины XIV века лорды, включая высшее духовенство, стали заседать отдельно от представителей графств и городов – общин. Так сложилась двухпалатная структура британского Парламента. В середине XVII века Английская революция привела к установлению республики и ликвидации Палаты лордов, затем в период диктатуры Оливера Кромвеля Парламент вообще отсутствовал, после чего в ходе Реставрации был восстановлен в прежней двухпалатной структуре.
В континентальной Западной Европе сословно-представительные учреждения в некоторых странах, например французские Генеральные штаты, испанские Кортесы, включали особое представительство каждого сословия – дворянства, духовенства и так называемого третьего сословия, то есть всех прочих, среди которых, естественно, главную роль играла наиболее имущая часть.
В период революций конца XVIII века создавались однопалатные парламенты, которые, по мнению революционеров, лучше были приспособлены для революционного творчества. Однако сосредоточение в руках этих парламентов всей политической власти привело к столь же некомпетентному, сколь и деспотическому управлению. Достаточно вспомнить, как французский Конвент отправлял на гильотину своих же членов. Не случайно в 1795 году во Франции, после того как Термидор завершил революционные конвульсии, был учрежден двухпалатный парламент. В США в 1787 году однопалатный Конгресс был заменен Конгрессом двухпалатным.
Преимущество двухпалатности виделось в том, что верхняя палата, членство в которой отвечает более жестким условиям, удерживает нижнюю палату от поспешных, непродуманных, эмоциональных решений. Еще Ш. Монтескье, описывая английский Парламент того времени, отмечал: «Законодательное собрание состоит здесь из двух частей, взаимно сдерживающих друг друга принадлежащим им правом отмены (решений. –Авт.)...»*. Позднее Л. Дюги писал: «Лучший способ, найденный до сих пор, чтобы избежать, по мере возможности, парламентской тирании, состоит в создании двух собраний, совместная работа которых необходима для вотирования законов и бюджета и которые, таким образом, ограничивают друг друга»**. Джеймс Брайс видел назначение верхней палаты в том, чтобы «сдерживать горячность и неосмотрительность народных представителей в нижней палате и этим способом предохранять правительство от влияния народных страстей и возможных перемен общественного мнения»***.