В соответствии с Положением об административных судах 1960 года административным судам подведомственны кроме конституционно-правовых все споры публично-правового характера, поскольку они не отнесены к юрисдикции других судов. В число рассматриваемых административных споров входят, в частности, дела о жалобах частных лиц на решения и действия государственных органов и должностных лиц, споры между территориальными единицами, споры о правах государственных служащих. Административные суды могут отменить решения государственных органов или должностных лиц или, наоборот, предписать им принять то или иное решение, устанавливают юридические факты. Они не вдаются в вопросы целесообразности оспариваемых административных решений, а проверяют лишь их законность.
Система германских административных судов включает три инстанции: 1) административный суд; 2) высший административный суд земли – апелляционная инстанция; 3) Федеральный административный суд – кассационная инстанция. Все они действуют коллегиально. Административные суды первых двух инстанций разрешают дела в составе трех профессиональных судей и двух заседателей, избираемых на четыре года из числа граждан, не принадлежащих к какой-либо определенной профессиональной группе, а Федеральный административный суд состоит из пяти судей.
Обращение в административный суд, как правило, возможно лишь в случае, если жалоба лица отклонена административной инстанцией, вышестоящей по отношению к той, которая издала оспариваемый акт. Если речь в жалобе идет о нарушении права земли, решение высшего административного суда земли окончательно.
1. Организация конституционных судов (советов)
Основные принципы организации конституционных судов (советов) обычно регулируются конституциями и лишь конкретизируются законами, причем нередко конституционными или органическими. Естественно, что мы в данном случае говорим только о европейской модели конституционной юстиции, ибо, напоминаем, американская модель (она существует и в некоторых европейских странах, например в Норвегии, Дании) характеризуется тем, что судебный конституционный контроль осуществляется судами общей юрисдикции.
Как отмечалось в п. 4 § 5 гл. II, специализированные органы конституционного контроля, включая судебные, находятся вне системы других судебных органов, в определенном смысле они как бы возвышаются над ними. Этим органам не предоставлено право пересматривать решения верховных судов, являющихся последними инстанциями в разрешении конкретных дел, но в некоторых случаях органы конституционной юстиции могут только оценивать решения верховных судов с точки зрения соответствия их конституции страны.
Напомним, что за рубежом существуют два вида специализированных органов конституционного контроля. Это конституционные суды и конституционные советы, которые, считаются квазисудами. Различие между ними главным образом процессуальное. Конституционный суд – орган, обычно использующий состязательную и гласную процедуру рассмотрения дел. Конституционный совет – орган, в котором такая состязательность почти отсутствует или носит весьма условный характер. Например, в советах могут запрашиваться и представляться документы, письменные пояснения, но не практикуются открытые выступления сторон. Впрочем, советы могут запрашивать письменные объяснения по вопросам, ставящимся одной из сторон. Члены советов в данном случае анализируют лишь письменные источники и лишены возможности наблюдать за устной борьбой мнений. Впрочем, это, пожалуй, единственное различие конституционных судов и советов. В отношении почти всех остальных параметров своей организации и деятельности суды и советы практически идентичны.
Способы формирования этих органов весьма разнятся, но некоторые обобщения все же можно сделать. В сравнительно небольшом числе стран применен чисто парламентский способ. Так, в Германии члены Федерального конституционного суда (ФКС) избираются в равном числе (по 8) Бундестагом и Бундесратом (ч. 1 ст. 94 Основного закона), судьи и члены конституционных судов земель – ландтагами. В Венгрии члены Конституционного суда избираются Государственным собранием (п. «k» ч. 3 § 19 Конституции Венгерской Республики 1949 г. в редакции 1990 г.). В Хорватии судьи Конституционного суда избираются нижней палатой парламента по предложению верхней (часть первая ст. 122 Конституции Республики Хорватии 1990 г.). В Португалии 10 судей Конституционного суда избираются Собранием Республики, а еще трое кооптируются решением этих 10-ти (ч. 1 ст. 224 Конституции Португальской Республики 1976 г.).
Правда, в Германии толкование указанной конституционной нормы довольно своеобразное. Согласно Закону о Федеральном конституционном суде 1951 года в редакции 1985 года Бундестаг избирает судей ФКС непрямыми выборами, а именно через 12 выборщиков, которые избраны по системе пропорционального представительства. Кандидат в судьи, чтобы быть избранным, должен получить не менее 8 голосов выборщиков. Бундесрат же избирает судей прямым голосованием, и для избрания необходимы 2/3 голосов. Кандидатуры судей предлагаются самим ФКС, причем в случае одной вакансии он предлагает три кандидатуры, а в случае нескольких вакансий – вдвое больше кандидатур. Впрочем, коллегия выборщиков Бундестага и Бундесрат вправе избрать других лиц, отвечающих требованиям закона; список таких лиц ведется министром юстиции.
Однако в большинстве стран конституционные суды (советы) формируются высшими государственными органами, представляющими различные ветви власти и действующими при этом либо самостоятельно, либо совместно.
Так, во Франции согласно частям первой и второй ст. 56 Конституции трех членов Конституционного совета назначает Президент Республики, трех – председатель Национального собрания и трех – председатель Сената (кроме того, в состав Конституционного совета по праву входят бывшие президенты республики). В Италии и Болгарии члены Конституционных судов назначаются по третям, то есть соответственно по пять и по четыре судьи, президентами республик, парламентами (в Италии на совместном заседании палат) и собраниями судей верховных судов общей и административной юрисдикции (ч. 1 ст. 135 Конституции Италии; ч. 1 ст. 147 Конституции Болгарии).
Когда каждая треть состава конституционных судов (во Франции – Конституционного совета) назначается независимо от других, то судьи в своей работе так или иначе, но не могут ориентироваться на один какой-то назначивший орган и волей-неволей вынуждены выносить независимые решения.
В примерах же, которые мы приведем ниже, назначающие власти должны для назначения выработать общую волю, что не всегда оказывается просто, но призвано способствовать консолидации суда, не допустить конфронтации между назначенцами разных властей.
Например, согласно ч. 2 ст. 84 Конституции Чешской Республики 1992 года судей Конституционного суда назначает Президент Республики с согласия Сената. Напротив, в Колумбии магистраты Конституционного суда избираются Сенатом Республики из трех кандидатов, предложенных на каждую должность Президентом Республики, Верховным судом правосудия и Государственным советом, который, как и во Франции, наряду с другими функциями действует в качестве верховного административного трибунала (ч. 2 ст. 239 Политической конституции Колумбии 1991 г.). В Словакии же Президент назначает судей Конституционного суда из вдвое большего числа кандидатов, предложенных Национальным советом (ч. 2 ст. 134 Конституции). Согласно ч. 2 ст. 147 австрийского Федерального конституционного закона Председатель Конституционного суда, его заместитель, шесть других членов и три запасных члена Суда назначаются Федеральным президентом по предложению Федерального правительства из числа судей, чиновников администрации и университетских профессоров права; трех членов Суда и двух запасных членов Федеральный президент назначает по предложению Национального совета и еще трех членов и одного запасного члена – по предложению Федерального совета, причем палаты парламента предлагают по три кандидатуры на каждую должность.
Встречаются и другие варианты. Отметим лишь обусловленный спецификой компетенции порядок формирования Охранительного совета в Иране. Шесть адиль-факихов, сознающих насущные нужды и текущие проблемы, отбираются Руководителем, а шесть юристов, специализирующихся в различных областях права, избираются Исламским консультативным собранием из числа мусульманских юристов, назначенных главой судебной власти.
Численный состав конституционных судов (советов) обычно невелик: в Югославии – 7 членов, во Франции, Румынии, Словении, Македонии, Монголии – по 9 (во Франции – не считая бывших президентов), в Словакии, Чехии – по 10, в Бразилии, Хорватии, Венгрии – 11, в Испании, Болгарии, Бельгии, Иране – 12, в Португалии, Греции – 13, в Австрии – 14 (плюс шесть запасных), в Италии, Польше – 15, в Германии – 16 членов. Как видим, никакой корреляции с численностью населения соответствующей страны здесь нет, равно как и нет обязательного стремления к нечетному числу судей (членов).
В отличие от судов общей юрисдикции во многих странах для судей конституционных судов (советов) установлены единые сроки полномочий, обычно длительные и сопровождаемые запрещением повторного избрания (назначения) в конституционный суд. Последнее имеет целью гарантировать от влияния избирающих (назначающих) органов на поведение судей (членов советов), которые могли бы стремиться к повторному избранию (назначению). Так, в Греции срок полномочий установлен в два года (это исключение из правила), в Португалии, Монголии – в 6 лет, в Словакии – 7, в Хорватии, Колумбии – 8 (в последней – с обновлением по половинам каждые четыре года), во Франции, в Румынии, Испании, Болгарии, Италии, Венгрии, Польше, Югославии, Словении, Македонии – 9 (в первых четырех странах – с обновлением по третям каждые три года), в Германии – 12 лет. В ряде других стран (например, в Бразилии, Австрии, Бельгии) этот срок не установлен.