Некоторые государства по примеру Швейцарии объявили о своем постоянном нейтралитете. Так, согласно ст. 1 Федерального конституционного закона о нейтралитете Австрии 1955 года она «добровольно заявляет о своем постоянном нейтралитете. ... Австрия никогда в будущем не вступит ни в какие военные союзы и не допустит создания на своей территории иностранных военных баз». С 1981 года постоянно нейтральным государством является также Мальта.
Для конституционного права демократических государств характерны такие положения, как декларация приверженности принципам и нормам международного права, признание их приоритета перед правом национальным, о чем уже упоминалось, и даже (после Второй мировой войны) допущение ограничения национального суверенитета в пользу наднациональных структур. Яркий пример дает опять же германский Основной закон.
«Статья 24. 1. Федерация может законом передавать суверенные права межгосударственным учреждениям.
1-а. Поскольку земли компетентны осуществлять государственные полномочия и выполнять государственные задачи, они могут с согласия Федерального правительства передавать суверенные права совместным с сопредельными странами приграничным учреждениям.
2. В интересах сохранения мира Федерация может включиться в систему взаимной коллективной безопасности; при этом она может согласиться на ограничения своих суверенных прав, которые приведут к установлению и обеспечению мирного и прочного порядка в Европе и между народами мира.
3. Для урегулирования межгосударственных споров Федерация присоединится к соглашениям о всеобщем, всеобъемлющем, обязательном международном арбитраже.
Статья 25. Общие нормы международного права являются составной частью федерального права. Они имеют преимущество перед законами и непосредственно порождают права и обязанности для жителей федеральной территории».
Не все конституции, однако, идут столь далеко. Итальянская Конституция в части первой ст. 10 устанавливает, что правопорядок страны согласуется с общепризнанными нормами международного права. В действующей преамбуле французской Конституции 1946 года говорится (абзац пятнадцатый): «При условии взаимности Франция соглашается на ограничения суверенитета, необходимые для организации и защиты мира».
Конституции некоторых государств, выделившихся в результате распада федераций, особо оговаривают возможность участия в государственных союзах. Так, согласно ст. 7 Конституции Словацкой Республики 1992 года «Словацкая Республика может на основе свободного решения вступить в государственный союз с другими государствами. Право выхода из этого союза нельзя ограничить. О вступлении в государственный союз с другими государствами или о выходе из этого союза решение принимается конституционным законом с последующим референдумом». Примечательно, что Конституция Чешской Республики 1992 года подобной нормы не содержит, хотя, как известно, именно Словакия была инициатором распада Чешской и Словацкой Федеративной Республики.
Конституция Хорватии управомочивает Собор (парламент) принимать решения, в частности, об объединении в союзы с другими государствами. При этом у Хорватии сохраняются суверенное право самой решать о передаче полномочий и право свободно выходить из этих союзов (части четвертая и пятая ст. 2). Примечательно, что и ст. 78 Конституции Союзной Республики Югославии 1992 года наделяет Союзную скупщину (парламент) подобным правом, предусматривая вместе с тем и возможность приема в состав СРЮ других республик-членов.
Французская Конституция в ст. 88 предусматривает право Республики заключать соглашения с государствами, которые желают объединиться с ней с целью развития их цивилизаций. Можно предположить, что имеются в виду прежде всего государства, бывшие ранее колониями Франции.
В конституции государств – членов Европейского Союза (ранее – Европейских Сообществ) внесены специальные положения об этом членстве. Так, согласно части первой § 5 гл. 10 шведской Формы правления Риксдаг может передавать право принятия решений Европейским Сообществом до тех пор, пока они принимают на себя обязательство защиты свобод и прав, которые установлены в Форме правления и в европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Решение о такой передаче принимается 3/4 от числа депутатов, участвующих в голосовании, в порядке, установленном для принятия основных законов.
Попутно заметим, что редакция данного параграфа, принятая в 1994 году, вообще идет весьма далеко по сравнению с конституциями других стран. Она, в частности, допускает передачу права решения вопросов, кроме основополагающих конституционных (ограничение прав и свобод, порядок изменения основных законов и др.), не только международным организациям, но и даже другим государствам.
Социалистические конституции также обычно декларируют свою приверженность к миру и сотрудничеству. Например, во Введении к Конституции КНР утверждается: «Достижения Китая в революции и строительстве неотделимы от поддержки народов мира. Будущее Китая тесно связано с будущим всего мира. Китай последовательно проводит независимую и самостоятельную внешнюю политику, твердо придерживается пяти принципов – взаимного уважения суверенитета и территориальной целостности, взаимного ненападения, невмешательства во внутренние дела друг друга, равенства и взаимной выгоды, мирного сосуществования – в развитии дипломатических отношений, экономического и культурного обмена с другими странами, решительно выступает против империализма, гегемонизма и колониализма, укрепляет сплоченность с народами различных стран мира, поддерживает справедливую борьбу угнетенных наций и развивающихся стран за завоевание и сохранение национальной независимости, прилагает усилия в деле сохранения мира во всем мире и содействия прогрессу человечества».
При чтении этого, казалось бы, безобидного текста нельзя забывать, что некоторые понятия интерпретируются коммунистами вообще, а китайскими в особенности, весьма специфично. Так, слово «империализм» у коммунистов означает развитые государства Запада и Японию, слово «гегемонизм» у китайских коммунистов означало «Советский Союз». Сплоченность укрепляется с народами, но не с государствами: имеется в виду, что многие государства «антинародны». Поддержка «справедливой борьбы» может означать оправдание любого вмешательства и т. д.
8. Конституционные принципы организации государства
Государство действует главным образом через систему органов, учреждений и процедур, которые в совокупности своей образуют государственный механизм (не смешивать с государственным аппаратом, о котором речь ниже). Государственный орган – это лицо или организованная группа лиц, наделенные правом принимать властные решения (например, парламент, президент, суд, префект). Государственное учреждение – это организованная группа лиц, властных решений по отношению к другим лицам, как правило, не принимающая, однако обслуживающая либо население (например, государственная школа), либо государство в целом или отдельные его органы (например, армия, полиция). Однако в ряде случаев органы или должностные лица государственных учреждений могут принимать властные решения в отношении отдельных категорий лиц. Как правило, функционирование государственных органов и учреждений происходит через решения и действия их должностных лиц, наделенных индивидуальными полномочиями, осуществление которых порождает юридические последствия для других лиц. В зависимости от порядка принятия властных решений государственные органы могут основываться на принципах единоначалия (например, министерство) или коллегиальности (например, совет министров). Конституционное право регулирует статус государственных органов и основы статуса государственных учреждений, а иногда также полностью статус отдельных государственных учреждений.
Конституционно-правовое регулирование государственного механизма в демократических и старающихся таковыми казаться государствах основывается на ряде принципов, среди которых необходимо назвать следующие.
Принцип народного суверенитета заключается в том, что источником всей власти считается народ. Власть народа – это и есть демократия в буквальном значении слова. Она осуществляется в представительной и непосредственной формах.
Представительная демократия, или, иначе говоря, представительное правление, осуществляется через государственные органы, избираемые народом. Выборные же государственные органы могут, в свою очередь, формировать иные государственные органы. Правовой статус общенациональных представительных органов (прежде всего парламентов), как правило, достаточно подробно определяется в конституциях. К институтам непосредственной (прямой) демократии относятся референдум (плебисцит), народная инициатива, так называемое прямое правление, осуществляемое на собраниях достигшими совершеннолетия жителями соответствующей территории, и др. Эти институты также обычно зафиксированы в конституциях.
Подробнее институты представительной и прямой демократии рассматриваются в последующих главах.
В качестве примеров конституционного выражения принципа народного суверенитета приведем ст. 1 Конституции Ирландии 1937 года и ч. 2 § 2 Конституции Венгерской Республики 1949 года в редакции 1990 года.
Ирландская Конституция гласит: «Ирландский народ настоящим утверждает неотъемлемое, неотчуждаемое и суверенное право избирать собственную форму правления, определять свои отношения с другими народами и развивать свою политическую, экономическую и культурную жизнь в соответствии с его собственными склонностями и традициями».