Объектом парламентского контроля чаще всего выступает исполнительная власть, но контроль этот может в отдельных случаях распространяться на главу государства, судебную власть, местное самоуправление, вооруженные силы и др. При этой контроль за исполнительной властью чаще всего носит политический характер , то есть обращен на политическую деятельность правительства и его членов (главным образом при парламентарных и смешанных формах правления), хотя, разумеется, осуществляется в юридических формах, тогда как в отношении остальных субъектов характер контроля – чисто юридический: если не удается установить нарушения каких-либо правовых норм, для подконтрольного органа, учреждения, должностного лица не может возникнуть никаких отрицательных правовых последствий.
В отдельных случаях объектом парламентского расследования может стать деятельность государственных и частных корпораций, а также определенных предпринимательских объединений (палат) в случаях, когда они осуществляют публичные функции.
Следствием парламентского контроля может стать отставка правительства (при парламентарных и смешанных формах правления) или отдельных должностных лиц, причем в отношении последних парламентское расследование может привести к возбуждению уголовного дела.
В условиях авторитарных и тоталитарных политических режимов контрольная функция парламентов фиктивна.
10. Полномочия в области обороны и безопасности
Полномочия в области обороны имеют целью обеспечить законность в случае возникновения войны или ее угрозы, а также в случае прекращения войны. К этим полномочиям относится прежде всего право объявлять войну (состояние войны, состояние обороны) и заключать мир или участвовать в его заключении. Это традиционные парламентские полномочия. Разумеется, парламент не всегда может оперативно отреагировать на возникшую внезапно угрозу войны или внезапное нападение извне. Однако он подтверждает или не подтверждает принятые исполнительной властью меры по защите страны. Такими мерами служат, например, объявление военного положения – особого режима, включающего, в частности, наделение дополнительными полномочиями военных органов, или еще более жесткого его варианта – осадного положения (объявляется обычно на территории, на которой непосредственно ведутся военные действия или которой непосредственно угрожает захват противником), а также объявление общей или частичной мобилизации.
Современные средства разведки обычно позволяют заранее выявить факт подготовки военного нападения со стороны иностранного государства. Поэтому ряд конституций содержат понятие «угроза войны» или аналогичные ему и предусматривают возможность принятия необходимых мер на случай такой угрозы, в том числе и вышеуказанных.
Так, Конституция КНР указывает в п. 14 ст. 62, что ВСНП решает вопросы войны и мира; в Конституции Кубы записано, что Национальная ассамблея народной власти объявляет состояние войны в случае военной агрессии и одобряет мирные договоры (п. «i» ст. 75); согласно ст. 78 итальянской Конституции «Палаты объявляют состояние войны и наделяют Правительство необходимой властью»; ст. 35 французской Конституции гласит: «Объявление войны разрешается Парламентом» (в Конституции не сказано, кто именно объявляет, но, судя по всему, это – Президент); по Конституции США объявление войны входит в полномочия Конгресса (разд. 8 ст. I); в Венгрии Государственное собрание согласно п. «g» ч. 3 § 19 Конституции принимает решения по вопросам об объявлении состояния войны и о заключении мира.
Следует отметить, что мир заключается посредством специального договора, подлежащего ратификации, и к нему относится то, что выше говорилось о полномочиях парламентов, связанных с ратификацией международных договоров.
Примечательно, что старые конституции (например, США) говорят о полномочии парламента объявлять войну, тогда как современные конституции, принятые в условиях, когда международное право не признает за государствами права на агрессивную войну, упоминают обычно лишь право объявлять состояние войны (например, в Италии, Венгрии) или, как в Германии, состояние обороны (ст. 115-а Основного закона). Выражение «состояние войны» означает, что на государство совершено нападение и оно вынуждено обороняться. В связи с этим полномочия парламента подчас конкретизируются в самой конституции.
Так, согласно упомянутой ст. 115-а германского Основного закона факт вооруженного нападения на федеральную территорию или его непосредственной угрозы – состояние (буквально: случай) обороны – констатируется Бундестагом с согласия Бундесрата по инициативе Федерального правительства. Если же обстановка настоятельно требует немедленных действий, а для своевременного собрания Бундестага существуют непреодолимые препятствия или же он неправомочен принимать решения, то констатацию осуществляет упоминавшийся выше в п. 8 настоящего параграфа Совместный комитет. Если же и он не в состоянии это сделать, то констатация считается сделанной и провозглашенной в момент нападения.
Пункт «h» ч. 3 § 19 венгерской Конституции предусматривает дополнительно к сказанному в пункте «g», что в случае состояния войны или угрозы вооруженного нападения другого государства (угрозы войны) Государственное собрание объявляет чрезвычайное положение и создает Совет обороны. Кроме того, согласно п. «i» той же части, в случае вооруженных действий, направленных на свержение конституционного строя или захват исключительной власти, а также массового совершения тяжких насильственных действий боевого характера или с применением оружия, угрожающих жизни и имуществу граждан, равно как при стихийных бедствиях и промышленных катастрофах, Государственное собрание объявляет особое положение (буквально – состояние необходимости). Отметить необходимо и п. «j» ч. 3 этого же параграфа, согласно которому Государственное собрание решает об использовании вооруженных сил за границей или внутри страны. И здесь речь идет о защите как внешней, так и внутренней безопасности.
Содержание последних двух пунктов свидетельствует, что задачи защиты внешней и внутренней безопасности государства тесно связаны между собой. Это можно подтвердить и другим примером: согласно ч. 2 ст. 274 Конституции Португальской Республики 1976 года целями национальной обороны являются гарантии национальной независимости, территориальной целостности и свободы и защиты населения от любой агрессии или внутренней угрозы при соблюдении конституционного строя, демократических институтов и международных договоров. А в швейцарской Конституции ст. 185 так и называется «Внешняя и внутренняя безопасность».
Такие полномочия в принципе нетипичны для парламентов, поскольку означают известный отход от системы разделения властей, в соответствии с которой судебные полномочия составляют компетенцию органов судебной власти. В ряде стран, однако, мы встречаемся с наличием у парламентов или их палат отдельных судебных либо квазисудебных полномочий. Исторически это восходит к временам, когда парламенты боролись за ограничение власти монархов, в частности и в сфере правосудия.
Выше мы говорили о следственных комиссиях парламентов или их палат, деятельность которых зачастую выходит за рамки политического контроля и приводит к возбуждению уголовных дел. Это сближает такие комиссии со специализированными органами расследования, которые во многих странах входят в систему органов судебной власти. Например, в ст. 82 итальянской Конституции, где речь идет о следственных комиссиях, создаваемых палатами Парламента для расследования дел, представляющих публичный интерес, сказано: «Следственная комиссия проводит изучение и проверки с такими же полномочиями и такими же ограничениями, что и судебная власть» (предложение второе части второй). Следовательно, парламентские следственные комиссии приравнены к следственным органам судебной власти в отношении процессуальных действий. Правда, если в дальнейшем подготовленные комиссиями материалы станут предметом судебного разбирательства, то суды будут все же свободны в обсуждении и оценке этих материалов и могут прийти к иным выводам, нежели те, которые сделаны парламентскими комиссиями либо даже самими парламентами или их палатами.
Широкими следственными полномочиями наделены все комитеты Сената и некоторые комитеты Палаты представителей Конгресса США. Неявка лица на заседание такого комитета рассматривается как неуважение к Конгрессу и может повлечь уголовную ответственность (так же, как неявка в суд).
Нередко парламентам или их палатам предоставляется право возбуждать перед судебными органами обвинение против высших должностных лиц. Например, в Германии согласно ч. 1 ст. 61 Основного закона Бундестаг или Бундесрат могут предъявить перед Федеральным конституционным судом обвинение Федеральному президенту в умышленном нарушении им Основного закона или другого федерального закона. В Финляндии же Эдускунта (парламент) может 3/4 поданных голосов возбудить уголовное дело против Президента за государственную измену или измену родине в случае его противозаконных действий лишь на основании сообщения Государственного совета (правительства) или Канцлера юстиции (часть вторая § 47 одного из конституционных актов Финляндии -- Формы правления 1919 г.).