1) особенности, связанные с субъектом права: поскольку субъектом права выступают публично-правовые образования, то их правовой статус, включающий в себя публично-правовую и частно-правовую составляющие, оказывает непосредственное влияние на принадлежащие им субъективные права. Чаще всего, в литературе обращается внимание на то, что публичные образования сами устанавливают для себя правила и нормы поведения как собственника имущества, чем принципиально отличаются от других субъектов права.
2) особенности, связанные с объектами права (в собственности публично-правовых образований может находиться имущество, изъятое из гражданского оборота или ограниченно оборотоспособное);
3) публичный характер (в отличие от граждан и юридических лиц, публичные образования преследуют исключительно публичные интересы, поэтому осуществление принадлежащего им права собственности также происходит в публичных интересах).
4) особые способы приобретения и прекращения права собственности.
2. Субъекты права публичной (государственной и муниципальной) собственности. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие правомочия собственника
В силу ст.212, 214 ГК РФ субъектами права государственной и муниципальной собственности являются сами публично-правовые образования, а именно – РФ, субъекты РФ, муниципальные образования. Указанное положение свидетельствует о том, что в РФ существует множественность субъектов права публичной собственности, в качестве которых признаются и сама Российская Федерация, и все ее субъекты, и огромное множество мелких и крупных муниципальных образований. Каждое из этих публичных образований обладает своим собственным имуществом, которое ими строго индивидуализируется и которое никоим образом не смешивается с имуществом других субъектов, иными словами, каждое публично-правовое образование представляет собой автономного, самостоятельного собственника соответствующих объектов.
В силу ст.2, 124 ГК РФ публичные образования признаны самостоятельными, равноправными участниками гражданских отношений, порядок их участия установлен ст.125 ГК РФ.
В ст.125 ГК РФ содержится два разных правила. В силу п.1 ст.125 ГК РФ от имени публичных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Из данного положения вытекает, что непосредственно от имени публичных образований могут выступать только органы государственной власти, т.е. органы, отнесенные к конкретной ветви власти. При этом право органа на такое выступление от имени государства должно быть предусмотрено в акте, определяющем его статус, и соответствовать его компетенции.
В отличие от п.1 ст.125 ГК РФ, в п.3 данной статьи закреплено иное правило: в случаях и порядке, предусмотренных нормативно-правовыми актами (федеральными законами, указами Президента РФ, Постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ), по их специальному поручению, от их имени могут выступать государственные органы, а также юридические лица и граждане. Отсюда вытекает, что для участия в гражданских отношениях от имени публичных образований иных субъектов, помимо предусмотренных в п.1 ст.125 ГК РФ, должен быть соблюден ряд условий. А именно – в нормативных актах должны быть закреплены случаи и порядок подобного выступления, должно иметь место специальное поручение, сделанное в отношении государственных органов, юридических и физических лиц. При этом правила п.3 ст.125 ГК РФ распространяются только на государственные органы, не отнесенные к конкретной ветви власти.
Таким образом, исходя из положений ст.125 ГК РФ, от имени публичных образований как собственников соответствующего имущества могут выступать либо органы государственной власти в рамках их компетенции (п.1 ст.125 ГК РФ), либо иные субъекты (государственные органы, физические и юридические лица) по специальному поручению (п.3 ст.125 ГК РФ). Поэтому принципиальное значение приобретает вопрос о конкретных органах государственной власти, компетентных представлять интересы публичных образований в отношениях собственности, но в любом случае – ни при каких условиях не следует отождествлять такие органы и сами публичные образования, поскольку собственниками объектов могут выступать лишь последние.
В настоящее время система органов, посредством которых государство осуществляет правомочия собственника, представлена следующим образом.
В соответствии с п. «д» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная собственность и управление ею. В силу п.п. «в», «г» ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности. Согласно ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Таким образом, вопросы управления собственностью самой РФ и ее субъектов РФ находятся в их исключительном ведении.
Исходя из этого необходимо ориентироваться на несколько уровней правового регулирования отношений публичной собственности: уровень Российской Федерации (федеральная собственность), уровень субъекта Российской Федерации (государственная собственность), в частности, уровень Красноярского Края, и отдельно уровень муниципальных образований.
Уровень Российской Федерации: в соответствии с п. «г» ст. 114 Конституции РФ на Правительство РФ возложено осуществление управления федеральной собственностью. Правовой статус этого органа государственной власти определен в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 №2-ФКЗ, в соответствии со ст.1 которого Правительство РФ признается органом государственной власти РФ, который осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. В силу ст.14 закона к числу полномочий Правительства РФ в сфере экономики отнесено осуществление управления федеральной собственностью.
Таким образом, именно Правительство РФ признается органом государственной власти, обладающим общей компетенцией, в том числе по вопросам осуществления управления федеральной собственностью. Конкретные же полномочия по управлению ею возложены на федеральные органы исполнительной власти.
Основным федеральным органом исполнительной власти в данной области является Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (далее – Росимущество), созданное на базе упраздненного Министерства имущественных отношений РФ. Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом было образовано в соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 №314, изменившим систему построения органов государственной власти. Правовое положение Росимущества детализировано в Постановлении Правительства РФ «О федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом» от 27.11.2004 №691.
В силу п.2 данного постановления Росимущество является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим, среди прочих, функции в области приватизации и полномочия собственника, в том числе права акционера, в сфере управления имуществом Российской Федерации.
К числу основных полномочий данного органа, в частности, отнесены: 1) осуществление в установленном порядке и пределах полномочий собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти; 2) осуществление в установленном порядке и пределах полномочий собственника в отношении имущества, составляющего государственную казну РФ, а также полномочий собственника по передаче федерального имущества юридическим и физическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества; 3) осуществление в установленном порядке учета федерального имущества, ведение реестра федерального имущества и выдачу выписок из указанного реестра; 4) приобретение в установленном порядке имущества в федеральную собственность, осуществление передачи имущества, находящегося в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов РФ и в муниципальную собственность; 5) осуществление от имени Российской Федерации юридических действий по защите имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории РФ и за рубежом; 6) выступление от имени РФ при государственной регистрации права собственности РФ на недвижимое имущество, составляющее государственную казну РФ и сделок с ним, а также права собственности РФ на земельные участки, которое признается (возникает) в соответствии с федеральными законами.
Росимущество осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, созданные в каждом субъекте РФ. Поскольку ему были переданы территориальные органы Министерства имущественных отношений РФ, то в настоящее время последние приобрели статус территориальных органов агентства. Так, на территории Красноярского края в конце 2003 года Приказом Министерства имущественных отношений от 29.12.2003 №616 было создано территориальное управление Министерства имущественных отношений, на которое были возложены функции по управлению федеральной собственностью, а соответствующие полномочия Комитета по управлению государственным имуществом Красноярского края прекращены.