Отстающие, проблемные регионы постепенно "выпадали" из системы межрегионального обмена, что приводило к появлению разрывов в рыночном пространстве и усилению дезинтеграционных тенденций. Высокая дотационность многих региональных бюджетов серьезно затрудняла развитие федеративных отношений, повышение самостоятельности и ответственности органов власти субъектов Федерации.
Но самое опасное, что в погоне за возможными и даже невозможными методами концентрации налоговых ресурсов на федеральном уровне искусственно создаются дотационные регионы. В результате реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг. были заложены основы новой системы оказания финансовой Помощи из федерального бюджета субъектам Федерации. В то же время сохранялась необходимость ее дальнейшего развития. Значительные объемы средств по-прежнему перечислялись в бюджеты субъектов Федерации без четко установленных критериев, что приводило к ослаблению финансовой дисциплины и снижению прозрачности межбюджетных отношений. В большинстве субъектов Федерации распределение финансовой помощи местным бюджетам по-прежнему строилось на согласовании бюджетных параметров, без сколько-нибудь прозрачных и объективных критериев и процедур.
В августе 2001 г., когда была принята новая правительственная Программа развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года, целью которой являлось формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей проводить на региональном и местном уровне самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней,
Программа развития бюджетного федерализма сформулировала целевые установки системы финансовой помощи бюджетам других уровней, направленные на обеспечение доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном (местном) уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышении эффективности бюджетных расходов. Исходя из этого, проводимая политика должна соответствовать следующим основным требованиям:
1) разделение финансовой помощи в зависимости от поставленных целей и механизмов распределения на текущую и инвестиционную, а также выравнивающую и «стимулирующую»;
2)выделение в составе текущей помощи дотаций, субвенций
и субсидий как основных форм финансовой поддержки;
3) распределение финансовой помощи по единой методике
на основе прозрачных формул с проверяемыми (воспроизводимыми) расчетами и объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов либо заранее установленных условий и процедур конкурсного отбора;
4) в расчетах бюджетной обеспеченности не должны использоваться отчетные данные о фактически произведенных бюджетных расходах (необходима объективная и прозрачная оценки относительных различий в расходных потребностях в расчете на душу населения или потребителя бюджетных услуг) и фактически поступивших (начисленных) налоговых доходах (необходимы методы сравнения налогового потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики);
5) установление методик и процедур распределения финансовой помощи федеральными законами и принимаемыми на их основе нормативно-правовыми актами Правительства РФ;
6) жесткость бюджетных ограничений: утверждение всего
объема финансовой помощи конкретным регионам (муниципалитетам) законом о соответствующем бюджете (в абсолютных цифрах), ограничения на перечисление в течение бюджетного года средств, не распределенных между регионами (муниципалитетами) законом о бюджете;
7) максимально возможная стабильность (предсказуемость) объема и принципов распределения финансовой помощи, позволяющая субъектам (муниципальным образованиям) самостоятельно прогнозировать для себя основной объем получаемой финансовой поддержки на среднесрочную перспективу;
8) установление на федеральном уровне общих принципов и
требований к формам и механизмам выравнивания бюджетной
обеспеченности муниципальных образований.
Принятые в 2003 г. Федеральный закон № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений...", Закон об организации местного самоуправления, а также подготовленный и принятый в соответствии с ними Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней, которые привели к укреплению бюджетного федерализма, повышению бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов на всех уровнях бюджетной системы.
В результате упорядочено бюджетное устройство субъектов Федерации, в целом разграничены полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, установлены стабильные доходные источники бюджетов, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, улучшилось качество управления финансами на региональном и местном уровнях.
Несмотря на то что финансовые возможности субъектов Федерации по выполнению расходных полномочий значительно дифференцированы в связи со сложившейся структурой экономики регионов, степенью развития их экономического потенциала, размером территории и количеством проживающего населения, обеспеченностью инфраструктурой и т. д. и уровень бюджетных возможностей 10 наиболее финансово обеспеченных и 10 наименее обеспеченных субъектов Федерации до межбюджетного выравнивания из федерального бюджета в 2006 г. различался в 13 раз, наметилась положительная динамика роста показателей экономического развития субъектов Федерации.
Исполнение консолидированных бюджетов субъектов Федерации за 2006 г. по доходам составило 3765,6 млрд. руб., что на 791,0 млрд. (или на 26,5%) выше уровня 2005 г. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации в общей сумме доходов составили 581,8 млрд. руб. или 15,5% общего объема доходов консолидированных бюджетов регионов.
По расходам консолидированные бюджеты субъектов Федерации исполнены в 2006 г. в сумме 3626,5 млрд. руб., или выше уровня 2005 г. на 24,3%. Профицит консолидированных бюджетов регионов определился в сумме 139,0 млрд. руб., что выше уровня 2005 г. на 81,1 млрд. руб. С дефицитом исполнены бюджеты в 34 субъектах Федерации, из них в 20 регионах дефицит составил менее 6%суммы доходов без учета финансовой помощи из федерального бюджета, в 7 регионах — от 5 до 10%.
С 1 января 2006 г. вступил в действие Федеральный закон об организации местного самоуправления, которым определены территориальные принципы организации местного самоуправления, закреплены полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения по типам муниципальных образований, установлены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов местным бюджетам.
В 2006 г. количество муниципальных образований по сравнению с 2005 г. увеличилось на 11,7 тыс. и составило 24,2 тыс., в том числе 12,3 тыс. вновь образованных муниципальных образований, ранее не имевших опыта организации бюджетного процесса. В 40% вновь образованных муниципальных образований были сформированы самостоятельные бюджеты.
Существенное увеличение количества муниципальных образований (особенно поселенческого типа) и различия уровня их социально-экономического развития привели к значительной дифференциации налогового потенциала местных бюджетов и финансовой обеспеченности расходных полномочий органов местного самоуправления. В связи с этим возрастает роль межбюджетного регулирования по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и оказанию финансовой помощи органам местного самоуправления; решение этих задач отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации.
В целях повышения эффективности межбюджетных отношений и создания стимулов к укреплению доходной базы местных бюджетов субъектам Федерации (из концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006- 2008 годах)[26] были предоставлены дополнительные права, предусматривающие возможности установления дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты не только от налога на доходы физических лиц,но и любых федеральных и региональных налогов и сборов в счет замены финансовой помощи местным бюджетам; предоставление финансовой помощи бюджетам поселений не только. Из предыдущего трансферта, но и исходя из бюджетной обеспеченности; снижение порогового значения, установленного в качестве критерия; перечисления субвенций из бюджетов высокообеспеченных муниципалитетов в бюджет субъекта Федерации.В таблице (6) даны основные параметры консолидированных бюджетов субъектов Федерации.
Таблица 6 - Основные параметры консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на 2008-2010 гг. (млрд. руб.)
| Показатель | 2007 г | Плановый период | ||
| 2008 г. | 2009 г. | 2010г | ||
| Доходы без межбюджетных трансфертов | 3685,31 | 3989,15 | 4427,75 | 489Я,70 |
| Доходы с учетом межбюджетных трансфертов | 4590,75 | 5016,22 | 545 э, 92 | 5874,82 |
| Расходы | 4512,71 | 4935,48 | 53011,56 | 5745,25 |
| Профицит (+), дефицит (-) | +78,04 | + 50,74 | +69,36 | -79,57 |
В условиях завершения разграничения доходных источников между всеми уровнями власти основной задачей органов государственной власти и местного самоуправления является повышение эффективности и качества управления муниципальными финансами.