Бюджетная система — это совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанная на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах. Бюджетная система — это главное звено финансовой системы государства.[6]
Уровни бюджетной системы РФ. Построение бюджетной системы Российской Федерации основано на Конституции РФ и конституциях республик в составе РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 71 и 132) и Бюджетным кодексом РФ (ст. 10) бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:
- федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- бюджетов субъектов Российской Федерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
- местных бюджетов.
В настоящее время бюджетная система Российской Федерации включает: федеральный бюджет, 21 республиканский бюджет республик в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов и бюджетов городов Москвы и Санкт-Петербурга, один областной бюджет автономной области, десять окружных бюджетов автономных округов и около 29 тысяч местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджеты).
Входя в бюджетную систему страны, все бюджеты взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений.
1.2.1 Понятие и содержание межбюджетных отношений
Межбюджетные отношения – взаимоотношения между публично-правовым образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.[7]
Межбюджетные отношения представляют собой совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных правоуполмочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса.
Потребность в таком регулировании возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов не хватает по объективным причинам собственных доходов, закрепленных полностью или частично (по разделенным налоговым ставкам или в процентных долях) на постоянной основе, для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.
Межбюджетное регулированиеосуществляется, как правило, органами власти вышестоящего уровня путем вертикального (между разными звеньями бюджетной системы) и горизонтального(в пределах одного и того же звена бюджетной системы) выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, у которых она ниже минимально необходимого уровня.
Межбюджетное регулирование не ограничивается выравниванием бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня. В его функции входят также возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь доходов, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня, и возможное долевое участие бюджетов вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов.
Межбюджетные отношения могут быть и непосредственно между бюджетами одного и того же уровня. Например, для объединения финансовых ресурсов в целях решения задач, имеющих взаимный интерес. В России они пока не получили широкого применения. В редких случаях финансовая помощь оказывается из нижестоящих вышестоящим бюджетам.[8]
Таким образом, для определения места и роли межбюджетных отношений в бюджетном процессе, необходимо их функционально классифицировать.
Классификация межбюджетных отношений:
1) по порядку движения денежных средств;
2) по порядку взаимодействия при реализации бюджетного процесса.
Классификация по порядку движения денежных средств:
а)по времени действия (постоянные и временные);
б)статусу установления (международными соглашениями, Конституцией Российской Федерации, Бюджетным и Налоговым кодексами Российской Федерации);
в)типу распределения бюджетных средств (горизонтальные и вертикальные);
г)целям движения бюджетных средств с одного уровня бюджетной системы на другой;
д)периодам реализации бюджетного процесса.
Постоянные межбюджетные отношения построены в соответствии с законодательными актами, в которых установлено разграничение видов расходов и доходов между уровнями бюджетной системы на постоянной основе. Разграничение видов доходов производится в соответствии со статусом налогов и сборов: федеральный, региональный и местный. Примером постоянных межбюджетных отношений по порядку движения денежных средств на федеральном уровне могут служить таможенные пошлины и сборы, на региональном уровне — транспортный налог, на местном уровне — налог на имущество физических лиц. В части, касающейся расходов, это финансирование обороны страны (федеральный уровень), на региональном и муниципальном уровнях — оплата работ и услуг в части реализации соответствующих полномочий.
Временные межбюджетные отношения ежегодно устанавливаются законами или решениями о бюджете, определяющими нормативы отчислений по уровням бюджетов по конкретным налогам и направлению расходов. Направление расходов в рамках межбюджетных отношений определяется в зависимости от передачи тех или иных расходных полномочий с вышестоящего уровня на нижестоящий уровень бюджетной системы, а также в виде финансовой помощи. Структура средств, передаваемых с одного уровня на другой, ежегодно меняется.
Статус установления межбюджетных отношений определяется по вводящему их документу. В Налоговом кодексе Российской Федерации (далее - НК РФ) предусматривается порядок установления и отмены налогов и сборов: федеральных, региональных и местных. Региональные и местные налоги и сборы вводятся в действие законами и решениями соответственно субъектов Федерации и органов местного самоуправления в соответствии с порядком и пределами, установленными НК РФ. БК РФ определяет основы межбюджетных отношений, устанавливает принципы осуществления этих полномочий.
Межбюджетные отношения по горизонтальному типу осуществляются при распределении средств через фонды, образуемые в бюджетах вышестоящего уровня, и направлении их в бюджеты нижестоящего уровня.
Межбюджетные отношения по вертикальному типу осуществляются при установлении доходов по уровням бюджетной системы, как на долгосрочной, так и на временной основе.
При предоставлении и получении финансовой помощи цели движения бюджетных средств выражаются в планирований и поступлении дотаций и субсидий; при предоставлении и получений субвенций — в том, что направление денежных средств носит целевой характер и они предназначаются для выполнения полномочий переданных с другого уровня власти. Здесь необходимо отметить что субвенции по своей сути,— это финансовая помощь, так как они являются своеобразной платой за выполнение поручений того уровня власти, который их предоставил. Предоставление и получение бюджетных ссуд и кредитов служат целям устранения временных кассовых разрывов при исполнении бюджета, выдаются и получаются, как правило, на срок не более шести месяцев, являются возвратными. Бюджетные кредиты служат источником погашения дефицита бюджета и предоставляются бюджету другого уровня на возвратной и возмездной основе.
Классификация по периоду планирования бюджета выражается в разграничении видов доходов и расходов между уровнями бюджетной системы в законодательных и нормативных актах. Классификация по периоду исполнения бюджета выражается в перечислении и получении денежных средств из одного уровня бюджета в другой. Причем перечисления могут быть как запланированными, предусмотренными законом (решением) о бюджете, так и перечисляемыми и получаемыми в ходе исполнения бюджета (средства по взаимным расчетам, бюджетные ссуды).
Классификация по порядку взаимодействия при реализации бюджетного процесса:
а) по этапам реализации бюджетного процесса;
б)по этапам управления бюджетным процессом (мониторинг результатив-ности, аудит).
На этапе планирования участники бюджетного процесса в соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ формируют цели и приоритеты государственной политики. Межбюджетные отношения должны выражаться в согласованных действиях по составлению проектов бюджетов. На этом этапе отношения между уровнями власти определяются методиками по формированию бюджетов и методическими рекомендациями по регулированию межбюджетных отношений на очередной год, рекомендуемыми вышестоящими уровнями власти.
На этапе рассмотрения и утверждения бюджета участники бюджетного процесса, являющиеся ответственными со стороны исполнительных органов власти всех уровней, направляют проекты бюджетов в соответствующие представительные органы. Межбюджетные отношения между участниками бюджетного процесса федерального уровня и уровня субъектов Федерации в настоящее время на данном этапе практически исключены, так как на протяжении последних лет проценты отчислений от регулирующих налогов устанавливаются едиными для всех субъектов Федерации, а планирование поступлений субсидий, субвенций, дотаций осуществляется по единой формализованной методике. Исключение может составлять распределение денежных средств по федеральным программам. При возникновении несогласованных вопросов между субъектами Федерации и муниципалитетами на этом этапе могут предусматриваться согласительные процедуры.
На этапе исполнения бюджета осуществляются государственные полномочия, делегированные вышестоящим уровнем власти нижестоящему, федеральные и региональные целевые программы, освоение субсидий, субвенций, дотаций. Кроме того, в ходе исполнения бюджета могут существовать взаимные расчеты — безвозмездная передача средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации. Данные расчеты связаны с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве, с передачей полномочий по финансированию расходов или передачей доходов, происшедшими после утверждения закона (решения) о бюджете и им не учтенными.