- существование законодательно установленных разграничений расходных полномочий между уровнями государственной власти;
- наличие законодательно установленного разграничения доходных, прежде всего, налоговых, полномочий;
- наличие системы финансового выравнивания;
- значительная финансовая автономия субъектов;
- доминирующее положение федерации в системе взаимоотношений федерации, субъектов и органов местного самоуправления.
Принципыклассификации финансого выравнивания:
1.По срокам действия инструментов финансового выравниванияразличают:
- краткосрочное финансовое выравнивание;
- долгосрочное финансовое выравнивание.
Под краткосрочнымфинансовым выравниванием понимается:
1) перераспределение средств из фонда финансовой поддержки в нижестоящие низкодоходные бюджеты с целью поддержания определенного уровня государственного потребления в данных регионах;
2) текущая корректировка бюджетов или ликвидация (сокращение) диспаритетов (дисбалансов) в краткосрочном периоде.
Краткосрочное финансовое выравнивание — дополнительное финансирование дефицитных бюджетов.
Под долгосрочнымфинансовым выравниванием понимается:
1) финансирование программ экономического развития регионов;
2) долгосрочная корректировка финансовых потенциалов регионов или ликвидация (сокращение) диспаритетов (дисбалансов) в долгосрочном периоде. Под диспаритетами (дисбалансами)в данном случае понимается несоответствие между поступлением и расходованием бюджетных средств.
Долгосрочное финансовое выравнивание — восстановление финансового потенциала проблемного региона с целью вывода его из депрессивного состояния.
Краткосрочное и долгосрочное финансовое выравнивание взаимосвязаны и взаимозависимы. Краткосрочное финансовое выравнивание является основой долгосрочного финансового выравнивания.
2. По направлению действия инструментов финансовоговыравнивания различают:
- вертикальное финансовое выравнивание;
- горизонтальное финансовое выравнивание.
Под вертикальнымфинансовым выравниванием признается выравнивание финансовых потенциалов разных уровней власти: федерации, субъектов федерации и органов местного самоуправления. Конечно, о выравнивании здесь можно говорить только условно, подразумевая способность каждого уровня власти за счет имеющихся ресурсов выполнить все возложенные на них задачи. Если федерация имеет возможность профинансировать все свои бюджетные расходы за счет своих бюджетных доходов, а субъекты федерации — нет, равенство возможностейнарушено и требуется дополнительное финансирование бюджетов субъектов федерации, которое поможет его восстановить.
Под горизонтальнымфинансовым выравниванием понимается выравнивание финансовых потенциалов органов власти и управления одного уровня: субъектов федерации или местных органов власти. Если один субъект федерации имеет возможность профинансировать свои бюджетные расходы за счет своих бюджетных доходов, а другой субъект федерации — нет, то равенство возможностейнарушено и требуется дополнительное финансирование бюджета второго субъекта федерации, которое поможет его восстановить.
3. По степени взаимного влияния инструментовфинансового выравнивания различают:
- пассивное финансовое выравнивание;
- активное финансовое выравнивание.
Под пассивнымфинансовым выравниванием понимается распределение государственных задач между уровнями власти, которое определяет распределение расходных полномочий, за которым, в свою очередь, следует распределение доходных полномочий.
Применительно к распределению властных полномочий как пассивному финансовому выравниванию распределение расходных и доходных полномочий называется активнымфинансовым выравниванием.
Программное финансирование как аспект долгосрочного финансового выравнивания. Краткосрочноефинансовое выравнивание достигается за счет дополнительного финансирования дефицитного бюджета. Долгосрочноефинансовое выравнивание достигается за счет реализацииспециальных программ экономического развития регионов — регионального программирования,которое представляет (особой сложную и специфическую систему государственных и местных воздействий на конкретные региональные ситуации сцелью вывода отдельных территорий из депрессивного состояния. В развитых странах региональное программирование является каждым инструментом государственного регулирования территориального развития, в концепции которого программно-целевые решения во многих случаях расцениваются как наиболее отвечающие требованиям предельно локализованной концентрации сил и средств, направленных на достижение приоритетных стратегических целей.
К основным задачам регионального программирования относятся:
- формирование региональных программ создания промышленных, агропромышленных, транспортных и других комплексов;
- создание производственной или социальной инфраструктуры;
- экономическое стимулирование отдельных районов и отраслей хозяйства с целью создания благоприятных условий для размещения производства;
- проведение комплексных мероприятий по упорядочению
концентрации производства и населения, включая программы по охране окружающей среды.
Финансирование региональных программ называется выравнивающим программным финансированиеми осуществляется на основе обусловленных трансфертов.
На Западе начало активного регионального программирования совпало с периодом Великой депрессии. Специальные программы устранения макроэкономических диспропорций стали главными инструментом антикризисного регулирования. В 1960-х гг. государственные программы регионального развития начали разрабатывать в рамках системы «непрерывного планирования», увязывающей перспективные цели и задачи государства с его текущей бюджетной политикой. Особенное развитие региональное программирование получило в США, где впервые были внедрены «системы ППБ» (планирование — программирование — бюджетирование).
Развитие государственного программного финансирования в последние десятилетия направлено на разработку эффективных форм контроля над обоснованностью бюджетных ассигнований на программы и целевым использованием выделенных средств, с учетом ежегодной корректировки объемов программного финансирования в связи с изменением общей макроэкономической ситуации.
Региональные программы (программы развития), как правило, разрабатываются для группы сопредельных регионов, основой объединения которых является общность ресурсной базы, включая все виды ресурсов, в том числе природные, производственные, экономические, людские и другие. Программы развития призваны стимулировать создание в регионах производственной и социальной инфраструктуры для эффективного использования имеющихся на данной территории ресурсов.
Существуют три основные схемы движения централизованных бюджетных средств на финансирование региональных программ, в том числе через:
1) центральные министерства и ведомства и их территориальные подразделения;
2) специально созданные структуры управления программами, в том числе через региональные комиссии и администрации;
3) правительственные корпорации, полностью отвечающие за реализацию программы и сочетающие управленческие функции с хозяйственной деятельностью по осуществлению программных работ.
Последние две схемы, особенно в случае реализации симплексных программ развития неблагополучных регионов, могут предусматривать перечисление целевых трансфертов в субнациональные бюджеты, а также предоставление субсидий на техническую помощь, развитие местных плановых органов и т.д. Практика показывает, что в рамках жизненного цикла программы складываются следующие тенденции:
- при возникновении проблемы возникает и оформляется самостоятельная программа с той или иной долей региональной составляющей; период развития программ увязан с разработкой механизма ее финансирования, контроля над расходованием средств и т.д.;
- за накоплением разнообразных программ, близких по целям
и реципиентам, следует объединение их финансирования, в результате чего возникают блочные программные гранты;
- переход от блочных грантов на базе разрастания и усложнения их финансирования к мегаблочным грантам.
Модели межбюджетных отношений, складывающиеся при финансировании различных программ, содержащих выравнивающие компоненты, значительно отличаются друг от друга. Отличие моделей связано со спецификой бюджетных систем и представлено, прежде всего, существующим порядком прохождения средств в разных бюджетных системах. В одних странах средства могут направляться из федерального бюджета в местные через субнациональные бюджеты, которые в данном случае будут только передавать средства из рук в руки. В других странах федеральный бюджет имеет право перечислять средства только в субнациональные бюджеты, которые впоследствии будут направлять их в соответствующие местные бюджеты.
Важным моментом в обосновании необходимости выделения средств из федерального бюджета является оценка затрат, связанных с реализацией программы. Для этого следует учитывать не только расходы на момент окончания разработки программы, но и вероятность ущерба в будущем. Необходимо вариантное определение объемов, источников и порядка финансирования с учетом:
- возможного изменения общих финансовых условий, в том
числе динамики цен, инфляции, учетных ставок;
- разнообразия финансовых инструментов, в том числе банковского кредита, выпуска облигаций, привлечения акционерного капитала и т.д.;
- неритмичности потребностей в ресурсах (для выполнения
отдельных заданий могут потребоваться значительные разовые затраты);