В настоящее время, анализ состава участников выборов свидетельствует, что партийная система России еще не устоялась. Каждые выборы состав участников кардинально обновляется. Изменяется и состав объединений и блоков, проходящих в Думу. Каждые выборы какая-то из представленных в парламенте партий оказывается “за бортом”, а на ее место приходит одна или несколько новых. Лишь две партии (КПРФ и ЛДПР) сохраняют места в Думе всех четырех созывов.
Как правило, после завершения каждого цикла федеральных выборов обычно начинается работа по совершенствованию избирательного законодательства. По-видимому, не станет исключением и нынешний период. Избирательное законодательство продолжает оставаться одной из наиболее динамично развивающихся частей системы российского законодательства.
Как известно, центральное место в системе российского избирательного законодательства занимает Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" 2002 года (далее - Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав..."[68]. В соответствии с этим законом принимаются законы субъектов Российской Федерации о выборах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и выборах органов местного самоуправления.
В настоящее время можно выделить следующие тенденции трансформации избирательной системы выборов депутатов Государственной Думы.
На первый взгляд два основные новеллы избирательной реформы, которая прошла в России, – отмена одномандатных округов и резкое увеличение минимального числа региональных групп – имеют разную направленность и призваны компенсировать недостатки друг друга. Отмена одномандатных округов в первую очередь направлена на ограничение для региональных властей возможности проведения в Государственную Думу своих ставленников. А усиление “регионализации” партийных списков, казалось бы, ведет к обратному результату. Действительно, когда региональная группа соответствует группе из 3–5 субъектов Федерации, губернаторам гораздо труднее влиять и на расположение кандидатов в такой группе, и на результат, полученный группой. Другое дело, когда каждая региональная группа соответствует одному субъекту Федерации или его части. В этом случае влияние губернатора как на формирование группы, так и на ее результат становится существенным, а иногда и решающим.
Обстоятельный анализ приводит нас к выводу: три новшества – отказ от одномандатных округов и “регионализация” списков, а также отмена губернаторских выборов – направлены в одну сторону и имеют целью усиление административного контроля со стороны власти.
Когда половина Государственной Думы избиралась по партийным спискам, а половина – по одномандатным округам, губернаторы основной свой ресурс использовали для поддержки одномандатников. Теперь же ситуация меняется. Губернаторам ничего не останется, как поддерживать на своей территории список “партии власти”.
Вопрос о выборе оптимальной избирательной системы как на федеральном уровне, так и в каждом субъекте Федерации, сохраняет для России свою актуальность. В настоящее время не прекращаются споры, по какой избирательной системе должны проводиться выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Можно полагать, что достоинство пропорциональной избирательной системы с высоким семи процентным заградительным барьером будет способствовать формированию в России крупных политических партий.
Серьезным недостатком российской практики применения пропорциональной избирательной системы является низкая степень представительности, т.е. низкий процент голосов избирателей, который получают в совокупности списки кандидатов, допущенные к распределению мандатов. В первую очередь это означает, что значительная доля избирателей оказывается непредставленной в органе, который не случайно носит название представительного.
Таким образом, все ныне действующие избирательные законы федерального уровня были приняты специально для каждого случая федеральных выборов. Президентские выборы в июне 1991 г. проходили по закону 1991 г.; в июне 1996 г. – по закону 1995 г.; в марте 2000 г. – по закону 1999 г.; в марте 2004 г. – по закону 2003 г. Видимо, к 2008 г. нам следует ожидать появление нового Закона о выборах Президента Российской Федерации.
То же самое мы видим в отношении выборов в Государственную Думу. В 1995 г. депутатов Госдумы избирали по закону 1995 г.; в 1999 – по закону 1999 г.; в 2003 – по закону 2002 г., и в 2007 мы будем избирать по закону, принятому в 2005 г. Не исключено при этом, что его будут еще менять. Итак, складывается впечатление, что законодатель воспринимает законы о выборах как акты с ограниченным сроком действия.
Очевидно, что переход на выборах депутатов Государственной Думы к полностью пропорциональной избирательной системе делает вопрос о том, в какой степени система политических партий в стране позволяет реализовать избирательные права граждан, центральным. В результате комплекса законодательных новаций в настоящее время в России фактически создана система многоуровневых ограничений прав граждан на участие в выборах – сначала законодательство о политических партиях ограничивает право граждан на объединение в партии путем ограничений по их численному составу, предоставляемой для регистрации информации, запретом региональных партий (хотя Россия является федеративным государством) и т.д., а затем оно ограничивает возможности партии по выдвижению кандидатов через чрезмерно жесткие требования к сбору подписей и оформлению соответствующей документации, огромные размеры избирательных залогов и т.д. И все это дополняется проведением плановых и внеплановых проверок, ежегодной перерегистрацией численности.
В этих условиях, чтобы исполнить требования закона о выборах, надо вначале исполнить требования закона о политических партиях. В результате главным регламентирующим органом, определяющим, имеет ли право на участие в выборах объединившаяся в ту или иную партию группа граждан, становится регистрирующий их деятельность орган исполнительной власти, напрямую назначаемый Президентом РФ и ему подотчетный, лишенный какого бы то ни было контроля как со стороны парламента, так и со стороны гражданского общества. Таким образом исполнительная власть имеет эксклюзивое право решать, кого допускать к выборам представительной власти. Тем не менее, подобная практика является оправданной в переходный период, хотя и не является демократической.
Фактически и на региональном, и на федеральном уровне процедура создания партий носит разрешительный характер. Кроме того, теперь закон обязывает партии при регистрации региональных отделений предоставлять в территориальный орган Министерства юстиции список членов регионального отделения. Это затрудняет развитие оппозиционных партий, поскольку граждане в ряде регионов могут опасаться вступать в них, если об их членстве станет известно властям.
В тоже самое время необходимо проанализировать причины становления в России подобной избирательной системы. Дело в том, что подобные изменения в избирательное законодательство нельзя рассматривать в отрыве от трансформации системы выборов глав регионов. Все эти меры помогли не только установить контроль президентских структур, но и повысить ответственность власти перед обществом и президентом страны, который пользуется огромной поддержкой у населения.
Поэтому власть решила отказаться от половинчатости при выборах в парламент и перешла к оптимальной модели формирования представительной власти для формирования в стране стабильной партийной системы и повышения ответственности политических партий перед избирателем.
Совершенно закономерно, что смешанная избирательная система 1990-ых годов устарела, как только был сформирован мноноцентричный политический режим. Необходимо признать, что благодаря смешанной системе в 90-ые годы происходило структурирование партийно-политического пространства. В то же время система не способствовала становлению полноценных политических партий, которое в основном были машинами по сбору голосов.
Новая пропорциональная система позволила власти установить контроль над формированием списка партии власти. При прежней системе региональные группы интересов продавливали своих людей посредством выборов по одномандатным округам. Существенным образом поменялся электоральный процесс посредством введением 7% заградительного барьера и отменой графы «Против всех», что привело к изменению партийной системы в сторону укрупнения. В этом контексте оппозиционные партии начинают маргинализироваться или вписываться в существующую систему координат, не вступая в серьезный конфликт с президентскими структурами.
Элиты и бюрократия: генезис и трансформация
Как и понятие индивидуального политического лидерства, понятие группового политического лидерства, т.е. элиты, также трактуется в самых различных смыслах и значениях. Если исходить из этимологии этого понятия (от латинского eligere и французского elite - «лучший, отборный, избранный»), то политическая элита представляется как лучшая, наиболее ценная для общества группа, обладающая интеллектуальным и моральным превосходством над массой, стоящая над ней. Группа, которая в силу присущих ей особых уникальных качеств призвана управлять страной, создавать образцы и нормы поведения, направлять общественное развитие.
Различные подходы к трактовке понятия элиты (с теми или иными модификациями) присутствуют практически во всех элитистских теориях, начало которым было положено выдающимися представителями итальянской школы политической социологии В. Паретто (1848-1923), Г. Моска (1858-1941) и Р. Михельса (1876-1936). Имея в качестве центрального объекта своих исследований вопрос о политической власти, эти ученые рассматривают его, исходя из презумпции деления любого общества на две неравные друг другу «страты»: обладающее властью правящее меньшинство и подчиняющееся этой власти большинство. В тоже самое время модели элитообразования по-разному реализуются в различных национальных государствах.