Законодательная власть в Российской Федерации представлена Федеральным Собранием – Парламент Российской Федерации (ст. 94 Конституции РФ). Федеральное Собрание Российской Федерации состоит из двух палат: Совет Федерации и Государственная Дума. В предмет ведения совета федерации входят территориальные вопросы, вопросы введения чрезвычайного и военного положения на территории Российской Федерации, кадровые вопросы назначения выборов Президента и отрешение его от должности, назначение и смещение судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора и Председателя Счетной палаты РФ. Совет Федерации обладает правом законодательной инициативы, рассматривает и одобряет или отклоняет законопроекты, принятые Государственной Думой РФ (ст. 104, 105 Конституции РФ)[17].
Представительная роль Парламента имеет двоякую, обусловленную федеративным устройством государства, природу, что нашло отражение и в его бикамеральной (двухпалатной) структуре (ст. 95 Конституции РФ). Одна из палат - Совет Федерации – осуществляет представительство субъектов РФ, другая - Государственная Дума – выступает представителем граждан Российской Федерации.
Федеральное Собрание является постоянно действующим органом (ст. 99 Конституции РФ), что выражается в том, что на протяжении всего созыва или периода работы палаты вправе собираться и принимать решения по вопросам своей компетенции[18].
Собственно законодательную власть в Российской Федерации представляет Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Именно она разрабатывает и принимает федеральные законы, на основании внесенных в нее законопроектов. Закон считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от общего количества депутатов Государственной Думы (ст. 108 Конституции РФ). Кроме законодательной деятельности круг предметов ведения Государственной Думы устанавливается ст. 103 Конституции РФ. В него входят вопросы кадровой политики: утверждение кандидатуры Председателя Правительства РФ, назначение и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты РФ, уполномоченного по правам человека. Государственная Дума РФ выдвигает обвинения против Президента РФ для возбуждения процедуры отстранения его от должности[19].
Исполнительная власть в Российской Федерации представлена Правительством РФ. Правительство РФ, в соответствии со ст. 114 Конституции РФ, проводит всю финансовую, кредитную, денежную политику. Обеспечивает проведение единой научной, культурной, образовательной, здравоохранительной, социальной и экологической политики. Управляет федеральной собственностью. Осуществляет меры по обеспечению внешней и внутренней безопасности, охране порядка. Правительство издает постановления и распоряжения обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации и обеспечивает их исполнение, как прописано в ст. 115 Конституции РФ.
Правительство имеет двойную подчиненность перед Президентом, который фактически производит кадровые перемены в нем, и перед Государственной Думой, которая дает согласие на назначение Председателя Правительства.
Государственная Дума в силу сложившегося положения вещей не в силах прямо влиять на выбор персоны главы Правительства. Ее роль заключается исключительно в оценке выбора Президента. При этом воля Государственной Думы не абсолютна, «после трехкратного отклонения представленных кандидатур на пост председателя Правительства Государственной Думой глава государства имеет право назначить Председателя своей властью и распустить Государственную Думу с назначением новых выборов. Право роспуска парламента принадлежит главе государства и является противовесом институту парламентской ответственности правительства»[20].
Реальное взаимодействие Парламента и Правительства на современном этапе характеризуется тем, что установки Конституции реализуются не полностью. Государственная Дума, в свою очередь, не реализует до конца механизмы контроля за Правительством и исполнением принятых ею федеральных законов. Такое мощное оружие во взаимодействии с Правительством как ответственность Правительства перед парламентом и вынесение ему вотума недоверия может быть использовано Государственной Думой лишь с определенной степенью свободы, т.к. в этих условиях Государственная Дума постоянно находится под угрозой роспуска. Президент же может намеренно распустить Государственную Думу, предлагая ей на пост Председателя Правительства три кандидатуры, которые заведомо неприемлемы для нее. Конституцией при этом, не регламентировано, что это должны быть различные кандидатуры.
Ограничение полномочий Государственной Думы, по Конституции Российской Федерации, свидетельствует о превалировании исполнительной власти в политическом взаимодействии властей в Российской Федерации. По своему характеру и полномочиям Государственная Дума, на сегодняшний момент, представляет собой скорее функциональный орган разработки и первичного утверждения законодательных актов федерального уровня.
Процедура формирования Совета Федерации, который наполовину состоит из представителей исполнительной власти, ставит его значительно ближе к Президенту, чем к Государственной Думе. Особенно очевидно эта закономерность стала заметна после того, как были проведены реформы Совета Федерации, в соответствии с которыми главам законодательной и исполнительной властей было отказано в праве сенаторствовать, а на их места пришли обычные представители регионов. Исходя из этого, большая часть правящих кругов ориентируется на Совет Федерации, а не на Федеральное Собрание в целом. Таким образом, значение Государственной Думы постоянно принижается, она лишается своих основных и наиболее важных функций, теряя свою сущность как орган законодательной власти.
Решающую роль, таким образом, в системе взаимодействия властей играет исполнительная власть во главе с Президентом и ее структуры на всех уровнях. Такое состояние реального образа взаимодействия Парламента и Правительства в Российской Федерации характеризуется столкновением интересов, порождающим рассогласованность и неэффективность деятельности всей системы власти, на всех уровнях. Это выливается в политический конфликт.
Можно выделить основные проблемы, во взаимодействии законодательной и исполнительной властей, в Российской Федерации, порождающие конфронтацию:
- утверждение Председателя Правительства, выражение недоверия Правительству, обсуждение вопроса о доверии Правительству со стороны Государственной Думы;
- отсутствие четкости и согласия в законотворческой работе;
- рассогласованность по поводу доходной и расходной частей бюджета[21].
К более общим проблемам взаимодействия властей в Российской Федерации относятся лишение Парламента реального контроля за исполнительной властью, сильная дисперсия политических сил приводит к снижению в согласованности работы внутри самой Государственной Думы Российской Федерации.
Вместе с тем, необходимо отметить, что взаимодействие Парламента и Правительства в нашей стране строится не только в зависимости от взаимодействия их между собой, но и от взаимодействия их с Президентом России.
Президент Российской Федерации, в свою очередь, фактически занимает арбитражное положение, по отношению к этим властям, являясь гарантом Конституции. Он активно реализует все направления деятельности, а в отношении конституционной, кадровой и законодательной политики его полномочия достаточно широки. Направления и границы его нормотворчества определены Конституцией не четко, что толкуется расширительно, позволяя Президенту принимать решения и издавать указы по любым вопросам. Основным направлением его взаимодействия с Государственной Думой является вопрос об утверждении главы Правительства, где основные кандидатуры предлагаются Президентом и утверждаются Государственной Думой. В этом процессе она постоянно находится под угрозой роспуска, со стороны Президента, в случае троекратного отказа утвердить кандидатуры, предложенные Президентом. Сам же он Думе не подотчетен, что обеспечивается процедурой его избрания. Им может быть распущено и Правительство, которое в нынешних условиях может стать полем борьбы между Президентом и парламентом; в случае если последние начнут реализовывать законодательно предоставленные им механизмы контроля за деятельностью Правительства. Вместе с тем, на сегодняшний день проявляется тенденция перехода от взаимодействия Президента с Государственной Думой как главы исполнительной власти с органом законодательной власти к взаимодействию с конкретным депутатским корпусом или его отдельными частями[22].
Исходя из этого, к характерным чертам политического взаимодействия законодательной и исполнительной властей в Российской Федерации относятся:
- ущемление, вплоть до полного устранения, законодательной власти в процессе взаимодействия властей;
- превалирование единоличного подхода к власти;
- длящийся политический кризис во взаимодействии властей, порождаемый первыми двумя чертами.
Предлагается несколько путей выхода из сложившейся ситуации, обладающих одной общей чертой, признанием необходимости выравнивания перекоса во взаимодействии властей, в сторону исполнительной власти.
В последнее время, на первый план, исходя из условий, порождающих длящийся кризис во взаимодействии властей, выходит вопрос личностных морально этических характеристик и качеств лиц, обладающих властью, а также необходимость более тщательного подхода к формированию выборных органов власти, по результатам реализации воли избирателей[23].