Вместе с тем, сложившаяся в нашей стране модель политического взаимодействия Парламента и Правительства, является только границами, основой, на которой будут происходить последующие изменения и дальнейшее развитие. Уже в настоящий момент контроль Государственной Думы над Правительством РФ начинает наполняться реальным содержанием.
Инструментом обратной связи Парламента с общественностью являются парламентские слушания, которые служат для прояснения, уточнения и согласования позиций различных государственных органов, и не ограничиваются исключительно контролем. И именно на комитеты и комиссии палат возлагается организация проведения парламентских слушаний.
Парламентские слушания – форма обсуждения в палатах актуальных и значимых вопросов с привлечением общественности. Вопросы, выносимые на парламентские слушания могут быть различными, но в пределах компетенции палат. Так, на парламентских слушаниях депутатами Государственной Думы и приглашенными могут обсуждаться: законопроекты, требующие публичного обсуждения; международные договоры РФ, представленные на ратификацию; проект федерального бюджета и отчет о его исполнении; направленные в Государственную Думу рекомендательные законодательные и иные правовые акты Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств и других межпарламентских организаций СНГ, включающих делегацию Федерального Собрания РФ; другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики[24].
В ходе парламентских слушаний реализуется контроль, как правило, в таких сферах, как исполнение бюджета, приватизация, внешняя политика, исполнение ранее принятых законов и т.п.
Одной из форм участия Парламента в работе Правительства являются парламентский и депутатский запросы. Парламентский запрос, естественно, инициируется депутатами Государственной Думы или членами Совета Федерации соответственно. Совет Федерации, Государственная Дума вправе направить парламентский запрос Председателю и членам Правительства Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, Председателю Центрального банка Российской Федерации и другим высшим должностным лицам, подконтрольным Парламенту. Тематика запросов различна.
Широко распространенной в мировой практике и ставшей уже традиционной формой контроля для российского парламента является депутатский запрос. Депутатский запрос представляет собой форму депутатской деятельности членов обеих палат.
В отличие от парламентского запроса – запроса палаты, депутатский запрос направляется членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы самостоятельно. Российские парламентарии, в ходе политического взаимодействия с членами Правительства, довольно часто обращаются к такой форме парламентского контроля, как депутатский запрос. Общее число запросов в среднем в год стало составлять 2 - 2,5 тыс.
Эффективность такой формы контроля, как запрос, зависит, конечно же, не только от количества поданных запросов, но и от своевременности и качественности принятых по запросам мер, а также от соблюдения сроков и полноты ответа. А в этой сфере сохраняется много проблем.
Стоит отметить, что существующие формы контроля и давления российского парламента на власть не могут считаться самодостаточными и эффективными. Российские подходы к институту парламентского недоверия Правительству существенно отличаются от сложившейся мировой практики в данной области. Выражение парламентом или палатой недоверия правительству означает, что оно утратило поддержку парламентского большинства и должно уйти в отставку. Конечно, в парламенте может образоваться новое большинство, и при его поддержке может быть сформировано новое правительство. Однако, как правило, для того чтобы в парламенте, выразившем недоверие правительству, появилось новое большинство, необходимы выборы, в результате которых изменяется соотношение политических сил в парламенте, и можно формировать правительство с опорой на парламентское большинство. Поэтому роспуск парламента после вынесения вотума недоверия правительству является средством преодоления правительственного кризиса, выражающегося в утрате органом исполнительной власти доверия парламента.
Несмотря на вероятность роспуска, Государственная Дума уже трижды рассматривала вопрос о доверии Правительству (27 октября 1994 г., 21 июня и 1 июля 1995 г.[25]), однако до роспуска Государственной Думы или отставки правительства дело не доходило.
Государственная Дума иногда заявляет о недоверии отдельным членам Правительства. Действующее российское законодательство не предусматривает за Государственной Думой полномочий по вынесению недоверия отдельным членам Правительства РФ, поэтому такие вотумы недоверия не имеют никаких юридических последствий и носят политический характер. Да и само решение вопроса о доверии Правительству зачастую является политической акцией, никак не связанной с парламентским контролем.
Многие исследователи считают сильную президентскую власть в России одной из главных причин, негативно сказывающихся на состоянии и перспективах развития партийной системы. Анализируя проблемы становления многопартийности в современной России, этот тезис можно аргументировать следующим образом.
Во-первых, Федеральное Собрание Российской Федерации и, прежде всего, Государственная Дума как палата, структурируемая по партийно-политическому признаку не обладает реальными рычагами влияния на формирование персонального состава и направление деятельности исполнительной власти. Таким образом, политическая партия может провести своих кандидатов в Государственную Думу, но не может определять политику Правительства. На основании этого специалистами делается вывод, что «партии полностью лишены возможности отвечать перед избирателями за результаты своей деятельности[26]».
Во-вторых, статус и роль политических партий сводится к положению своеобразных клубов избирателей, функции которых ограничиваются той или иной степенью выражения поддержки на выборах.
В-третьих, в условиях фактического отсутствия у Парламента возможности контролировать состав и деятельность Правительства Российской Федерации основными каналами рекрутирования в состав управленческой элиты являются наиболее влиятельные лоббистские группы, в то время как деятельность в рамках политических партий выглядит мало престижной и зачастую бесперспективной в карьерном отношении[27].
Поэтому судьба российского парламентаризма в полной мере зависит от дальнейшего развития российской демократии, поскольку без слаженной партийной системы, влиятельных общероссийских политических партий очень трудно создать демократический механизм контроля за исполнительной властью, формированием Правительства и сменой власти, предполагающий участие Парламента[28].
Многие государственные, политические и общественные деятели, правоведы, политологи рассматривают парламентаризм как государственный режим, отличительной чертой которого является политическая ответственность правительства перед парламентом (нижней палатой) за свою деятельность.
Как отмечает Р.Романов, парламентаризм возникает и существует тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента[29]. С ним солидарен и М.Баглай, который считает, что в основе парламентаризма лежит верховенство парламента в системе государственных органов[30]. Только в этом случае исключается извечное соперничество между законодательной и исполнительной ветвями власти.
К сожалению, в современной России пока нет такого политико-экономического и социального состояния. В Российской Федерации народное представительство как реальное проявление народной воли в настоящее время находится в недостаточно развитом состоянии. Сложившуюся в стране систему власти нельзя назвать по-настоящему демократической. Но подобный подход оправдан. В России пока не создана устойчивая партийная система, действующие политические игроки имеют слабую социальную поддержку, а их взаимодействие и апелляция к избирателю и подотчетность гражданам развито очень слабо. Более того, неразвитые институты гражданского общества и патерналистский тип политической культуры, предопределяет низкий уровень доверия населению к парламенту, который в реальности не способен на профессиональное выполнение своих контрольных, законодательных и представительских функций. В этой связи наделение парламента реальными полномочиями – это вопрос отдаленной перспективы.
Правительство формируется Президентом независимо от исхода парламентских выборов, что оправдано ввиду отсутствия конструктивной оппозиции как реальной силы.
Думается, что оба эти фактора нуждаются в изменении. В будущем создание Правительства на базе думского большинства обеспечит нормальную парламентскую оппозицию. Если говорить об оппозиции, то она существует, как правая (либеральная), так и левая. Вместе с тем, необходимо принять все меры, чтобы изменить отношение к оппозиции. Важно преодолеть иллюзию, будто чем слабее оппозиция, тем сильнее и Парламент, и Правительство, и понять, что в действительности дело обстоит скорее наоборот.
Вряд ли есть основания откладывать и дальше решение давно выдвигаемого вопроса об изменении порядка формирования Правительства. Чтобы поднять роль выборов и парламентского контроля, необходимо установить, что президент может предложить кандидатуру на должность главы правительства лишь из числа лидеров партии, победившей на парламентских выборах. Таким образом, общество должно знать партийное лицо правительства, поскольку только в этом случае оно может, оценивая деятельность правительства, оценивать тем самым и политику представляемой им партии или коалиции, и должным образом решать за кого голосовать на очередных выборах. Однако введение подобной системы на современном этапе может дестабилизировать политическую систему и приведет в конечном итоге к приходу к власти маргиналов и сворачиванию политических реформ. Пока ситуация с нахождением у власти «просвещенного президента» и его ответственность за судьбу страны является оптимальным, но в перспективе надо сделать все возможное, чтобы создать надежные демократические институты.