Обмежене, подекуди "споживче" трактування сутності керівника органу виконавчої влади лише як "допоміжного персоналу" в наш час є неприйнятним. Така позиція зовсім нівелює намагання реформувати державне управління таким чином, щоб повною мірою відійти від "чистого виконання" до "осмисленої стратегії" в керівництві органами виконавчої влади.
Іншою особливістю є те, що саме поняття “керівники органів виконавчої влади” є узагальненим і передбачає, що при його використанні переважно мається на увазі не особа керівника, а його посада, яка розуміється як структурна одиниця апарату державного органу, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових (організаційно–розпорядчих) повноважень і, отже, сама посада зумовлює статус, власне, керівників органів виконавчої влади. Це зумовлено тим, що особи, які обіймають посади керівників органів виконавчої влади набувають відповідного правового статусу лише перебуваючи на певній посаді і саме посада керівника зумовлює його особливий статус.
Свого часу О.І. Щербак зазначав: “Становище посадової особи ускладнює те, що вона виступає елементом правосуб’єктності державного органу в багатьох правовідносинах…”[78]. Це означає, що правосуб’єктність особи та правосуб’єктність органу (і, відповідно, посади) співвідноситься як частина і ціле. І.М. Пахомов з посиланням на А.В. Мицкевича зазначав, що всі службові особи є носіями державно–владних повноважень, тобто вони можуть здійснювати не лише права й обов¢язки, котрі входять у правовий статус громадянина, а й права й обов¢язки, що входять у правовий статус підприємства, державного органу, громадської організації[79]. І дійсно, навіть сьогодні таке твердження буде цілком справедливим для більшості посадових осіб (“посадові особи” – у розумінні Закону України “Про державну службу”[80]). Але з часом деякі “класичні” посадові особи набули, подекуди, нових рис, які, у свою чергу, зумовили появу їх “надзвичайного статусу” та унеможливили існування співвідношення правосуб’єктності особи та органу у попередньому розумінні. Мова йде про керівників органів виконавчої влади, які за визначенням вказаного закону є посадовими особами в, так би мовити, класичному розумінні, а спеціальні нормативно–правові акти, які регулюють правовий статус кожного з керівників окремо – додатково пов’язують посади керівників з виконанням таких функцій, наявність яких автоматично робить правосуб’єктність посади керівника органу виконавчої влади значно ширшою за правосуб’єктність самого органу[81].
Виходячи з цього, цілком можна припустити, що правосуб’єктність органу виконавчої влади набула вторинного характеру. Але казати про те, що правосуб’єктність органу є похідною від правосуб’єктності посади керівника з юридичної точки зору, було б передчасним, оскільки в такому випадку органами виконавчої влади визнавались не міністерства, державні комітети або інші державні органи, які насьогодні мають такий статус, а безпосередньо відповідні керівники (міністри, голови місцевих державних адміністрацій тощо).
В сучасній правовій науці існує подібна теорія, яка зводиться до того, що, наприклад, голова місцевої державної адміністрації – це орган виконавчої влади, а сама місцева державна адміністрація є лише апаратом управління при голові. Так, автори Концепції адміністративної реформи, характеризуючи єдиноначальні органи виконавчої влади, зазначають, що в таких органах особа, яка їх очолює, юридично і є “органом”. А тому, на їх думку, називати цю особу “керівником органу”, не є, з наукової точки зору, цілком логічним. У цих випадках структура, яка традиційно називається “органом” (наприклад, міністерство, державний комітет тощо), фактично є робочим “апаратом” відповідного органу[82].
Прихильники цієї теорії мають рацію і ми повністю їх підтримуємо, хоча б тому, що так повністю пояснюється існуюча ситуація з так званою політичною (або службовою) відповідальністю та розподілом повноважень усередині самого органу. Але якщо ставити питання про реформування державного управління, то, на нашу думку, доцільно було б чітко визначитись зі співвідношенням посада керівника – апарат (орган) у кожному з органів виконавчої влади. Необхідність диференційного підходу зумовлена тим, що керівники органів виконавчої влади мають неоднаковий статус, а самі органи – різну структурну побудову.
Так, Прем’єр–міністр та міністри мають статус державного політичного діяча, тоді як інші керівники органів виконавчої влади такого статусу не мають. Нагадаємо, що статус державного політичного діяча включає в себе право на розроблення і реалізацію державної політики у відповідній галузі, що є одним з основних завдань Кабінету Міністрів та міністерств, і це право мають переважно керівники цих органів. Отже, одним з можливих варіантів принципу побудови органу виконавчої влади є належність керівників цих органів до державних політичних діячів. Але є одне застереження: Прем’єр–Міністр, на противагу міністрам, очолює колегіальний орган виконавчої влади, що унеможливлює його структурне відокремлення. Такий висновок ми можемо зробити з другої класифікації органів виконавчої влади за їх структурною побудовою.
Дійсно, коли йде мова про єдиноначальні органи, навіть щодо принципів їх діяльності (представництво, нормотворчість тощо), то мається на увазі одна особа – керівник цього органу, який своїми діяннями (переважно у вигляді видання відповідних підзаконних актів (розпоряджень, наказів) реалізує покладені на органи виконавчої влади, які він очолює, функції та завдання[83]. Тобто у даному випадку маємо не співвідношення частини і цілого, а практичне поєднання правосуб’єктності органу і правосуб’єктності посади керівника.
Попри це Законом України “Про місцеві державні адміністрації” закріплені окремо повноваження місцевих державних адміністрацій і повноваження їх голів. Окрім цього, повноваження місцевих державних адміністрацій є значно ширшими за повноваження голів і стосуються управління та визначення напрямків розвитку досить широкого спектру галузей народного господарства[84]. Постає питання: якщо місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами і особи, які виступають від їх імені, не наділені законом повноваженнями щодо реалізації завдань і функцій цих органів, але відповідають за їх виконання, то тоді, власне, на кого покладені такі повноваження?
Загальне поняття єдиноначальності зводиться до розуміння його як “принципу і методу державного управління шляхом персонального вирішення керівником компетенції очолюваного ним органу та прийняття розпоряджень з її питань, що забезпечує повноту влади керівника та його особисту відповідальність за діяльність органу”[85].
Водночас, беручи до уваги ст. 39 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, можливі дії голови місцевої державної адміністрації в рамках своєї посади зводяться до представництва місцевого органу виконавчої влади у відносинах з різними суб’єктами державного управління та несе відповідальність за діяльність органу, який він очолює.
Тобто процес управління є неповним, бо немає вказівки на можливість втручання голови у процес безпосередньої реалізації місцевими державними адміністраціями своїх функцій. Єдину можливість “поєднання” повноважень дає вказівка зазначеного Закону України щодо можливості голови здійснювати керівництво діяльністю місцевої державної адміністрації. Але тлумачення меж такого керівництва у чинних нормативно–правових актах відсутнє, а тому залежно від ситуації воно може позначати будь–що – від оперативного управління до визначення регіональної політики (в цьому випадку все буде залежати від абсолютно суб¢єктивно визначеного обсяг права голови місцевої державної адміністрації на власний розсуд).
Проблема загострюється тоді, коли постає питання притягнення до відповідальності за стан справ у регіоні або певній галузі, адже Закон України “Про місцеві державні адміністрації” прямо вказує на персональну відповідальність саме керівників місцевих державних адміністрацій. Ось чому дуже важливо чітко визначити місце кожного з елементів державного управління та принципи їх взаємодії. В цьому випадку можливі два варіанти розв¢язання поставленої проблеми:
Перший варіант: закріплення функцій органу виконавчої влади за керівником, який, у свою чергу, має виконувати вказані функції через скеровування роботи органу шляхом делегування відповідних повноважень апарату або створення допоміжних структур. Відмінність від існуючого становища у керівництві єдиноначальним органом виконавчої влади полягає у тому, що, на відміну від часткового розмежування повноважень з одночасним поєднанням відповідальності, запропонований варіант дає змогу чітко визначити які функції покладені на керівників, якою компетенцією вони наділені, яке місце в управлінській системі вони займають. Процес виконання вказаних положень залишається на розсуд самих керівників, які зобов¢язані так скерувати роботу органів виконавчої влади, щоб усі притаманні їм функції належним чином виконувались, а за умови “…правильного добору кадрів в одноособовому органі можливо буде дуже оперативно приймати рішення та швидко їх застосовувати до конкретних обставин”[86].